Kapaciteti velikih gradova za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga i prenijetih poslova državne uprave
30. ožujka 2021.
Skoro sa stopostotnom sigurnošću tvrdim da prosječan građanin nije imao u rukama tiskani primjerak Ustava Republike Hrvatske ili nije čitao odredbe Ustava na svom računalu, tabletu ili mobilnom telefonu. Sigurna sam da većina punoljetnih stanovnika naše zemlje koji čine biračko tijelo nije upoznata s činjenicom da je u Ustavu građanima zajamčeno pravo na lokalnu i regionalnu samoupravu. Građani znaju da su općine i gradovi jedinice lokalne samouprave, a županije jedinice područne (regionalne) samouprave. Upitamo li stanovnike grada Zagreba koji je pravni status grada u kojem žive, nisam baš uvjerena da će njihov odgovor biti da ima status grada i županije. Za podsjetnik svima napominjem da jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga, a jedinice regionalne samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja.
U ovom tekstu zanimaju me veliki gradovi, odnosno jedinice lokalne samouprave koje su gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvoja šireg okruženja i koje imaju više od 35.000 stanovnika, ali i gradovi sjedišta županija s manjim brojem stanovnika. U Hrvatskoj je 17 velikih gradova u kojima prema posljednjem popisu stanovništva (2011.) živi više od 35.000 stanovnika - Zagreb, Split, Rijeka, Osijek, Zadar, Velika Gorica, Slavonski Brod, Pula, Karlovac, Sisak, Varaždin, Šibenik, Dubrovnik, Bjelovar, Kaštela, Samobor, Vinkovci i 8 gradova sjedišta županija u kojima živi čak i manje od 10.000 stanovnika, što je okvirna granica da mjesto dobije status grada - Koprivnica, Vukovar, Čakovec, Požega, Virovitica, Gospić, Krapina, Pazin.
Veliki gradovi, kao i gradovi sjedišta županija, u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Potrebe građana su brojne i od velikih gradova se očekuje da građanima pruže širok spektar javnih usluga pa su zaduženi za obavljanje poslova uređenja naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području, održavanje javnih cesta i izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola.
Da bi veliki gradovi mogli obaviti sve te poslove trebaju biti na odgovarajući način upravno organizirani i raspolagati ljudskim i financijskim kapacitetima.
Veliki gradovi za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga i poslova državne uprave prenijetih na njih organiziraju gradska upravna tijela. O osnivanju, djelokrugu i ukidanju gradskih upravnih tijela ne odlučuje gradonačelnik, nego gradsko vijeće. To je činjenica s kojom „običan“ građanin nije upoznat, već javnost, a naročito sada u predizborno vrijeme kandidati za gradonačelnike u Zagrebu i drugim velikim gradovima, isključivo osuđuju sadašnje ili bivše gradonačelnike kao one koji su odgovorni za nepotrebno ustrojavanje prevelikog broja gradskih ureda i službi ili gradskih upravnih odjela. To i nije baš čudno jer prosječan takmac za gradonačelničku fotelju nije upravni pravnik, nije dodatno obrazovan o temama javne uprave na visokoškolskim ustanovama u Hrvatskoj, niti u jednoj od vrhunskih škola u inozemstvu u kojima se stječu specijalizirana znanja i vještine u području javne uprave, liderstva, donošenja policy odluka na temelju činjenica koje imaju neposredan utjecaj na građane i cijelu lokalnu zajednicu, procjene utjecaja svih odluka na unapređenje života i rada u gradu i drugih. Nedostatak nužnih znanja pretendenata za izvršnu gradonačelničku funkciju odražava se u predizbornim obećanjima gradonačelničkih kandidata iz kojih se vidi nedostatak temeljnog poznavanja funkcioniranja grada, njegovog ustroja i javnih zadaća koje se u gradu obavljaju, a još važnije, nisu upoznati s činjenicom da je gradsko vijeće predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave koje je, između ostalog, odgovorno za ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela grada i za osnivanje javnih ustanova i drugih pravnih osoba za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti koje su od interesa grada. Gradonačelnik je izvršno tijelo grada kojem je zadaća, među ostalim, da izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata gradskog vijeća i usmjerava djelovanje gradskih upravnih tijela (gradskih ureda).
Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga grada kao i poslova državne uprave prenijetih na grad organiziraju se upravni odjeli i službe koji čine gradsku upravu u užem smislu. Gradskim upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje gradonačelnik. Upravna tijela samostalna su u okviru svoga djelokruga i za svoj rad te za zakonito i pravodobno obavljanje poslova odgovorna su gradonačelniku. U svakom upravnom odjelu i službi u gradskoj upravi zaposleni su službenici i namještenici. Upravne, stručne i ostale poslove u gradovima obavljaju službenici i namještenici. Službenici obavljaju upravne i stručne poslove iz djelokruga gradskih upravnih tijela u kojima rade, a namještenici obavljaju prateće i pomoćne poslove.
Broj zaposlenih službenika i namještenika u gradskoj upravi kontinuirano se povećava. U razdoblju od 2014. do 2019. godine, pokazuju podaci Ministarstva financija, broj gradskih službenika i namještenika u 25 velikih gradova povećao se sa 6,224 na 6,785 (9,1 posto). Od svih zaposlenih u gradskim upravnim tijelima, polovina se odnosi na gradske službenike i namještenike u Gradu Zagrebu. Povećanje zapošljavanja po gradovima se izrazito razlikuje. U prikazanim podacima za šest godina, Požega prednjači u povećanom zapošljavanju jer je gotovo učetverostručila broj svojih službenika u šest analiziranih godina te se broj zaposlenih povećao s 38 (2014.) na 143 (2019.). Vukovar (85,9 posto), Slavonski Brod (80,7 posto) i Koprivnica (50,8 posto) su tri lokalne jedinice koje su u analiziranom razdoblju značajno povećale broj službenika u svojim gradskim upravama. Iako se bez cjelovite analize poslovnih procesa ne može ocijeniti potreba za povećanjem zapošljavanja u tim sredinama, isto tako se ne mogu bez uvida u prošle i postojeće potrebe za stručnim i tehničkim osobljem, bez informacija o prirodnom odljevu zaposlenih zbog odlazaka u mirovinu ili ukidanju nekih radnih mjesta i sl. protumačiti odluke vodećih osoba u nekim gradovima zbog kojih je došlo do smanjenog broja gradskih službenika, kao što se dogodilo u promatranom razdoblju u Čakovcu (smanjenje broja zaposlenih u gradskoj upravi za 2,0 posto), Varaždinu (3,5 posto), Puli (4,8 posto), Bjelovaru (13,0 posto), Virovitici (13,2 posto) i Osijeku (20,0 posto) (slika 1).
U ovom tekstu zanimaju me veliki gradovi, odnosno jedinice lokalne samouprave koje su gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvoja šireg okruženja i koje imaju više od 35.000 stanovnika, ali i gradovi sjedišta županija s manjim brojem stanovnika. U Hrvatskoj je 17 velikih gradova u kojima prema posljednjem popisu stanovništva (2011.) živi više od 35.000 stanovnika - Zagreb, Split, Rijeka, Osijek, Zadar, Velika Gorica, Slavonski Brod, Pula, Karlovac, Sisak, Varaždin, Šibenik, Dubrovnik, Bjelovar, Kaštela, Samobor, Vinkovci i 8 gradova sjedišta županija u kojima živi čak i manje od 10.000 stanovnika, što je okvirna granica da mjesto dobije status grada - Koprivnica, Vukovar, Čakovec, Požega, Virovitica, Gospić, Krapina, Pazin.
Veliki gradovi, kao i gradovi sjedišta županija, u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Potrebe građana su brojne i od velikih gradova se očekuje da građanima pruže širok spektar javnih usluga pa su zaduženi za obavljanje poslova uređenja naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području, održavanje javnih cesta i izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola.
Da bi veliki gradovi mogli obaviti sve te poslove trebaju biti na odgovarajući način upravno organizirani i raspolagati ljudskim i financijskim kapacitetima.
Veliki gradovi za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga i poslova državne uprave prenijetih na njih organiziraju gradska upravna tijela. O osnivanju, djelokrugu i ukidanju gradskih upravnih tijela ne odlučuje gradonačelnik, nego gradsko vijeće. To je činjenica s kojom „običan“ građanin nije upoznat, već javnost, a naročito sada u predizborno vrijeme kandidati za gradonačelnike u Zagrebu i drugim velikim gradovima, isključivo osuđuju sadašnje ili bivše gradonačelnike kao one koji su odgovorni za nepotrebno ustrojavanje prevelikog broja gradskih ureda i službi ili gradskih upravnih odjela. To i nije baš čudno jer prosječan takmac za gradonačelničku fotelju nije upravni pravnik, nije dodatno obrazovan o temama javne uprave na visokoškolskim ustanovama u Hrvatskoj, niti u jednoj od vrhunskih škola u inozemstvu u kojima se stječu specijalizirana znanja i vještine u području javne uprave, liderstva, donošenja policy odluka na temelju činjenica koje imaju neposredan utjecaj na građane i cijelu lokalnu zajednicu, procjene utjecaja svih odluka na unapređenje života i rada u gradu i drugih. Nedostatak nužnih znanja pretendenata za izvršnu gradonačelničku funkciju odražava se u predizbornim obećanjima gradonačelničkih kandidata iz kojih se vidi nedostatak temeljnog poznavanja funkcioniranja grada, njegovog ustroja i javnih zadaća koje se u gradu obavljaju, a još važnije, nisu upoznati s činjenicom da je gradsko vijeće predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave koje je, između ostalog, odgovorno za ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela grada i za osnivanje javnih ustanova i drugih pravnih osoba za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti koje su od interesa grada. Gradonačelnik je izvršno tijelo grada kojem je zadaća, među ostalim, da izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata gradskog vijeća i usmjerava djelovanje gradskih upravnih tijela (gradskih ureda).
Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga grada kao i poslova državne uprave prenijetih na grad organiziraju se upravni odjeli i službe koji čine gradsku upravu u užem smislu. Gradskim upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje gradonačelnik. Upravna tijela samostalna su u okviru svoga djelokruga i za svoj rad te za zakonito i pravodobno obavljanje poslova odgovorna su gradonačelniku. U svakom upravnom odjelu i službi u gradskoj upravi zaposleni su službenici i namještenici. Upravne, stručne i ostale poslove u gradovima obavljaju službenici i namještenici. Službenici obavljaju upravne i stručne poslove iz djelokruga gradskih upravnih tijela u kojima rade, a namještenici obavljaju prateće i pomoćne poslove.
Broj zaposlenih službenika i namještenika u gradskoj upravi kontinuirano se povećava. U razdoblju od 2014. do 2019. godine, pokazuju podaci Ministarstva financija, broj gradskih službenika i namještenika u 25 velikih gradova povećao se sa 6,224 na 6,785 (9,1 posto). Od svih zaposlenih u gradskim upravnim tijelima, polovina se odnosi na gradske službenike i namještenike u Gradu Zagrebu. Povećanje zapošljavanja po gradovima se izrazito razlikuje. U prikazanim podacima za šest godina, Požega prednjači u povećanom zapošljavanju jer je gotovo učetverostručila broj svojih službenika u šest analiziranih godina te se broj zaposlenih povećao s 38 (2014.) na 143 (2019.). Vukovar (85,9 posto), Slavonski Brod (80,7 posto) i Koprivnica (50,8 posto) su tri lokalne jedinice koje su u analiziranom razdoblju značajno povećale broj službenika u svojim gradskim upravama. Iako se bez cjelovite analize poslovnih procesa ne može ocijeniti potreba za povećanjem zapošljavanja u tim sredinama, isto tako se ne mogu bez uvida u prošle i postojeće potrebe za stručnim i tehničkim osobljem, bez informacija o prirodnom odljevu zaposlenih zbog odlazaka u mirovinu ili ukidanju nekih radnih mjesta i sl. protumačiti odluke vodećih osoba u nekim gradovima zbog kojih je došlo do smanjenog broja gradskih službenika, kao što se dogodilo u promatranom razdoblju u Čakovcu (smanjenje broja zaposlenih u gradskoj upravi za 2,0 posto), Varaždinu (3,5 posto), Puli (4,8 posto), Bjelovaru (13,0 posto), Virovitici (13,2 posto) i Osijeku (20,0 posto) (slika 1).
Izvor: Ministarstvo financija.
U Zagrebu je broj zaposlenih povećan za 88, Šibeniku za 70, Vukovaru za 53, a Požega je s povećanjem od 39 zaposlenih na četvrtom mjestu među rangiranim velikim gradovima prema promjeni broja zaposlenih službenika i namještenika nakon lokalnih izbora 2017. godine. Međutim, lokalni izbori 2017. nisu donijeli u svim gradovima samo „crnu“ sliku i dodatno zapošljavanje ionako brojnog stručnog i tehničkog kadra u gradskim upravama. Izuzeci se mogu prepoznati u nekoliko gradova u kojima je u 2018. manji broj zaposlenih u odnosu na 2017. izbornu godinu: u Čakovcu (-2), Varaždinu (-4), Gospiću (-4), Puli (-4), Osijeku (-6), Samoboru (-7), Bjelovaru (-8), Splitu (-8) i Sisku (-28) (slika 2).
Izvor: Ministarstvo financija.
Organiziranost i broj upravnih odjela i službi je različit među gradovima, o čemu odlučuje gradsko vijeće, a gradonačelnik u tome nije „bezgrešan“ jer je on taj koji daje prijedlog o ustrojstvu upravnih tijela u gradu, a na sjednici gradskog vijeća se donosi konačna odluka o upravnom i organizacijskom ustrojstvu u gradu. Prosječan broj službenika i namještenika po upravnom odjelu i službi u gradovima se razlikuje. Na ljestvici na kojoj su rangirani veliki gradovi prema prosječnom broju službenika i namještenika po upravnom odjelu i službi prednjači Zagreb sa 114 zaposlenih, zatim Gospić s 44, Split s 38, Kaštela s 37, Rijeka s 34, Požega s 29 i Pula s 26 službenika i namještenika. Na začelju rang ljestvice po istom pokazatelju su Vinkovci (prosječno 10 službenika i namještenika po gradskom upravnom odjelu), Krapina (9), Pazin (9), Čakovec (8) i Virovitica (8) (slika 3).
Izvor: Ministarstvo financija; mrežne stranice gradova.
Činjenica je da broj zaposlenih jako varira među gradskim upravnim tijelima u ovisnosti o vrsti posla koji obavljaju. Zbog nedostatka podataka o broju zaposlenih po upravnim tijelima po gradovima u analizi su uzeti u obzir podaci Ministarstva financija o prosječnom broju zaposlenih službenika i namještenika u upravnim odjelima i službama u gradovima u 2019. godini, a podaci o broju upravnih tijela preuzeti su s mrežnih stranica gradova.
Nije na odmet spomenuti da postoje veliki gradovi u kojima nisu imenovani pročelnici u svim upravnim odjelima ili su imenovani privremeni pročelnici, što sigurno ukazuje na nedostatak brige gradonačelnika o izboru stručnih rukovodećih osoba za upravljanje u gradskoj upravi. U Velikoj Gorici, Slavonskom Brodu i Osijeku gradonačelnici nisu imenovali po tri pročelnika u gradskim upravnim tijelima kako je navedeno na mrežnim stranicama tih gradova. Prema javnim podacima na mrežnim stranicama, 13 velikih gradova nema pročelnika u jednom od upravnih odjela (Samobor, Sisak, Karlovac, Varaždin, Bjelovar, Rijeka, Virovitica, Požega, Zadar, Šibenik, Pazin, Pula i Dubrovnik). Bez istraživanja i razgovora s gradonačelnicima u tim gradovima, nije moguće donijeti zaključke o uzrocima neimenovanja pročelnika, a također je nepoznato koliko dugo gradska uprava funkcionira bez vodećih osoba u gradovima. Sigurno bi trebalo ispitati građane o njihovim stavovima i iskustvima te osjećaju li da u obavljanju poslova gradske uprave te stručne osobe nedostaju. U Zagrebu je u svih 27 gradskih ureda imenovano 27 pročelnika.
Uloga velikih gradova je pružanje niza javnih usluga stanovništvu i poduzetnicima koji žive na području grada i čiji su prihodi opterećeni plaćanjem poreza i različitih naknada i pristojbi za usluge i dobra koje im grad osigurava ili bi trebao pružiti. Koliko su službenici i namještenici u svojim poslovima i tekućim aktivnostima opterećeni brojnošću populacije o kojoj brinu najbolje svjedoči podatak o tome za koliko stanovnika gradski službenik ili namještenik obavlja poslove u gradu. Naravno, i tu su velike razlike među gradovima. Prednjači Čakovec, u kojem gradski službenik brine o 555 stanovnika korisnika gradskih usluga (slika 4).
Nije na odmet spomenuti da postoje veliki gradovi u kojima nisu imenovani pročelnici u svim upravnim odjelima ili su imenovani privremeni pročelnici, što sigurno ukazuje na nedostatak brige gradonačelnika o izboru stručnih rukovodećih osoba za upravljanje u gradskoj upravi. U Velikoj Gorici, Slavonskom Brodu i Osijeku gradonačelnici nisu imenovali po tri pročelnika u gradskim upravnim tijelima kako je navedeno na mrežnim stranicama tih gradova. Prema javnim podacima na mrežnim stranicama, 13 velikih gradova nema pročelnika u jednom od upravnih odjela (Samobor, Sisak, Karlovac, Varaždin, Bjelovar, Rijeka, Virovitica, Požega, Zadar, Šibenik, Pazin, Pula i Dubrovnik). Bez istraživanja i razgovora s gradonačelnicima u tim gradovima, nije moguće donijeti zaključke o uzrocima neimenovanja pročelnika, a također je nepoznato koliko dugo gradska uprava funkcionira bez vodećih osoba u gradovima. Sigurno bi trebalo ispitati građane o njihovim stavovima i iskustvima te osjećaju li da u obavljanju poslova gradske uprave te stručne osobe nedostaju. U Zagrebu je u svih 27 gradskih ureda imenovano 27 pročelnika.
Uloga velikih gradova je pružanje niza javnih usluga stanovništvu i poduzetnicima koji žive na području grada i čiji su prihodi opterećeni plaćanjem poreza i različitih naknada i pristojbi za usluge i dobra koje im grad osigurava ili bi trebao pružiti. Koliko su službenici i namještenici u svojim poslovima i tekućim aktivnostima opterećeni brojnošću populacije o kojoj brinu najbolje svjedoči podatak o tome za koliko stanovnika gradski službenik ili namještenik obavlja poslove u gradu. Naravno, i tu su velike razlike među gradovima. Prednjači Čakovec, u kojem gradski službenik brine o 555 stanovnika korisnika gradskih usluga (slika 4).
Izvor: Ministarstvo financija; Državni zavod za statistiku.
Ono što odmah upada u oči jest da gradska uprava u Čakovcu nije brojna, ukupno je zaposleno „svega“ 50 službenika i namještenika pa se čini da je prosječno 8 gradskih službenika po upravnom odjelu efikasnije od službenika u drugim gradovima jer su u stanju obaviti poslove iz djelokruga lokalne samouprave za 555 svojih sugrađana, dok u drugim gradovima jedan službenik brine o pružanju gradskih usluga znatno manjem broju stanovnika. Tako, na primjer, u Pazinu jedan službenik radi za 191 gradskog stanovnika, u Vukovaru za 188, Dubrovniku za 163, Požegi za 162 i Gospiću za 134 stanovnika. Vjerojatno se može s pravom spekulirati da se u tim gradovima radi o nepotrebno velikom broju upravnih odjela i zaposlenih službenika i namještenika u odnosu na veličinu grada i potrebe za obavljanje javnih poslova lokalnog značaja. Smatram da bi novoizabrani gradonačelnici i gradski vijećnici o tome trebali povesti računa i donijeti prave odluke s ciljem smanjivanja nepotrebnog trošenja javnih sredstava i pružanja bržih i kvalitetnijih javnih usluga. Uz Čakovec spomenula bih još četiri grada koji su rangirani na vrhu ljestvice po broju građana kojima u prosjeku jedan gradski službenik obavlja lokalne poslove. Na drugom mjestu je Osijek, u kojem u prosjeku službenik brine o 516 građana. U Bjelovaru službenik obavlja javne poslove za 474 građana, u Samoboru za 468, a u Krapini za 438 građana (slika 4).
Upravna organizacija i brojnost ljudskih resursa, znanje i vještine upravljanja gradom i poslovnim procesima nužni su preduvjeti za postizanje uspješnih rezultata u velikim gradovima. Sve su to očekivanja poreznih obveznika, odnosno birača koji bi na lokalnim izborima 16. svibnja 2021. godine trebali prepoznati i dati svoj glas onima na izbornim listama koji mogu opravdati očekivanja lokalne zajednice.
Upravna organizacija i brojnost ljudskih resursa, znanje i vještine upravljanja gradom i poslovnim procesima nužni su preduvjeti za postizanje uspješnih rezultata u velikim gradovima. Sve su to očekivanja poreznih obveznika, odnosno birača koji bi na lokalnim izborima 16. svibnja 2021. godine trebali prepoznati i dati svoj glas onima na izbornim listama koji mogu opravdati očekivanja lokalne zajednice.
dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović