Dobrovoljno ili obvezno spajanje općina i gradova – što, kako i zašto?

U Državnom proračunu Republike Hrvatske za 2022. godinu i projekcijama za 2023. i 2024. godinu planirana su poticajna sredstva za dobrovoljno funkcionalno ili stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave u iznosu od po 100 milijuna kuna u sljedeće tri fiskalne godine. Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2022. navodi da će se jedinicama lokalne samouprave isplaćivati pomoć na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno, odnosno stvarno spajanje tijekom 2022. godine iz sredstava planiranih u Državnom proračunu u razdjelu Ministarstva financija, a najviše do iznosa koji je za tu namjenu osiguran u proračunu.
 
Ne treba posebno naglašavati da se i ovaj put, kao i u mnogim sličnim prilikama kada se donosi nova (reformska) mjera, ne zna na temelju kojih će se kriterija utvrditi pomoći jedinicama lokalne samouprave koje provedu dobrovoljno funkcionalno ili stvarno spajanje. U vrijeme izglasavanja Državnog proračuna, nepoznanica je i na koji će način općine i gradovi koji se upuste u dobrovoljnu ili nametnutu avanturu spajanja ostvariti sredstva pomoći. Poznato je jedino da će Vlada Republike Hrvatske donijeti odluku o kriterijima za dodjelu pomoći na prijedlog Ministarstva financija u suradnji s Ministarstvom pravosuđa i uprave. Kada će takva odluka biti donesena golema je enigma, ne samo zastupnicima u Hrvatskom saboru koji će Državni proračun izglasati, nego i gradonačelnicima i općinskim načelnicima koji bi eventualno bili zainteresirani za dobrovoljno funkcionalno spajanje i takav prijedlog uputili na raspravu i izglasavanje predstavničkoj vlasti u jedinicama lokalne samouprave, kao i vijećnicima u općinskim i gradskim vijećima koji bi o tome trebali odlučiti. Građani koji žive u lokalnim sredinama i koji su obveznici plaćanja lokalnih i drugih poreza te ostalih neporeznih naknada koji se slijevaju u lokalne proračune trebali bi biti pravovremeno informirani o novim prijedlozima koji se tiču pružanja lokalnih javnih usluga. Njihovo zanimanje proizlazi iz mogućnosti neposrednog sudjelovanja u donošenju odluka (po potrebi putem lokalnog referenduma i zbora građana).
 
Mediji su prenijeli informaciju da na prijedlogu odluke o kriterijima za dodjelu pomoći spojenim općinama i gradovima radi međuresorna radna skupina u koju su uključeni predstavnici jedinica lokalne samouprave, Ministarstva financija, Ministarstva pravosuđa i uprave i ostali relevantni dionici. Vjerujem da su uključeni i predstavnici istraživačke i akademske zajednice koji poznaju tu temu. Zasad je velika nepoznanica u kojemu se pravcu razmišlja o kriterijima za dodjelu pomoći jedinicama lokalne samouprave koje se odluče ponajprije na stvarno spajanje. Ništa se ne zna o načinima dodjele pomoći za stvarno spajanje (npr. jednokratno u jednoj proračunskoj godini ili na neki drugi način), baziraju li se pomoći na fiksnom iznosu po stanovniku, fiksnom iznosu za svaku općinu koja se dobrovoljno pripoji drugoj, iznosu koji se temelji na pokriću prosječnih rashoda poslovanja u zadnjih nekoliko godina ili na nekom drugom kriteriju.
 
Jedan od razloga za administrativno-teritorijalnu reformu je postojanje jedinica lokalne samouprave koje su premalene po broju stanovnika (i drugim pokazateljima) da bi efikasno i učinkovito izvršavale svoje postojeće odgovornosti uz raspoloživa financijska sredstava, a usto nemaju organizacijske i ljudske kapacitete za obavljanje postojećih javnih poslova, a niti za preuzimanje novih funkcija u bližoj budućnosti. U Hrvatskoj postoji ukupno 428 općina, od kojih 37 općina (8,6 posto) ima manje od 1.000 stanovnika, a 42 grada ili njih 33 posto ima manje od 10.000 stanovnika što je zakonom preporučena granica za status grada. Riječ je o općinama i gradovima izuzetno malenima mjereno brojem stanovnika koje karakterizira nedostatak kapaciteta za kvalitetno obavljanje javnih zadaća.
 
U brojnim europskim zemljama i zemljama širom svijeta pozornost politike su zauzele administrativno-teritorijalne reforme upravo zbog postojanja sličnih karakteristika jedinica lokalne samouprave. Više je zemalja provelo politiku smanjenja broja općina spajanjem i to kao dobrovoljno ili obvezno spajanje. Dobrovoljno spajanje znači da središnja razina vlasti (država) osigurava pravni okvir za spajanje općina, ali prepušta lokalnim vlastima da međusobno pregovaraju i predlažu reviziju postojećih i uspostavu novih općinskih granica. Taj proces je poznat kao proces "odozdo prema gore" i provodi se na temelju vlastitog interesa jedinica lokalne samouprave. Obvezno spajanje je druga krajnost u kojoj središnja razina vlasti (državna tijela) obvezuje općine da se spoje na temelju određenog procesa i vremenskog rasporeda koji se najčešće utvrđuje zakonom. Spajanjem općina dolazi se do novih općinskih granica, a proces se naziva procesom "odozgo prema dolje".
 
Iskustva europskih zemalja koje su provele spajanje jedinica lokalne samouprave su različita, i to u načinu na koji je spajanje omogućeno – obvezno spajanje "odozgo prema dolje" nasuprot dobrovoljnog spajanja "odozdo prema gore" – i kako su spajanja potaknuta. Primjeri zemalja u kojima je provedeno obvezno spajanje su Danska i Belgija (1970-ih godina) i Grčka (krajem 1990-ih i početkom 2000-tih godina). Potpuno dobrovoljno spajanje provele su Estonija (krajem 1990-ih i početkom 2000-tih godina) i Luksemburg, dok su neke zemlje imale kombinaciju dobrovoljnog i obveznog spajanja. Danska je provela dobrovoljno spajanje (2002. – 2007.), kao i Finska (2006. – 2011.) i Nizozemska. Finska je nastavila s reformama u lokalnoj samoupravi i provela obvezno spajanje (2011. – 2015.), a Belgija dobrovoljno spajanje (2014. – 2019.).
 
Reformski zahvati koji se tiču spajanja jedinica lokalne samouprave su političke odluke koje traže pažljivu pripremu i dijalog sa svim relevantnim dionicima jer obuhvaćaju pravne i praktične posljedice pomicanja granica i spajanja općina i gradova. Iskustva zemalja koje su provele spajanja lokalnih jedinica pokazuju da dobrovoljno spajanje nije provedeno u potpunosti, već je provedeno uglavnom djelomično, pri čemu se proces odvijao postupno i sporazumno među lokalnim jedinicama, dok je obvezno spajanje najčešće bilo sveobuhvatno, radikalno i izazivao otpor, pa čak i ogorčenost relevantnih dionika.
 
Za izbjegavanje otpora na lokalnoj razini, zemlje su pribjegavale različitim načinima provođenja teritorijalnih reformi – općine i njihovi građani uključivani su u proces donošenja odluka, utvrđivan je plan aktivnosti i vremenski okvir, ublažavanju nevoljkosti za sudjelovanjem u reformskim procesima pristupilo se različitim mjerama, kao npr. komunikacijom i konzultacijama sa zainteresiranim dionicima i financijskim poticajima.
 
Belgija je u administrativno-teritorijalnim reformama koristila različite financijske poticaje. Donesen je zakon kao temelj za reformu u kojemu su bila utvrđena pravila dobrovoljnog spajanja (2016.). Dobrovoljno spajanje bilo je popraćeno financijskim poticajima i mjerama aktivne potpore za poticanje općina na spajanje uz uvjet da se prijedlozi spajanja dostave flamanskoj vladi prije 31. prosinca 2017. godine, što je omogućilo da spajanje stupi na snagu 1. siječnja 2019. godine. Konkretan poticaj flamanske vlade spajanju općina bio je u preuzimanju dugova općina koje se spoje, do granice duga od 500 eura po stanovniku i 20 milijuna eura po spajanju općina, a u okviru ukupne gornje granice od 200 milijuna eura troška za flamanski proračun. Nakon navedenog roka za dobrovoljno spajanje, općine su se mogle spojiti, ali je u naknadnoj odluci za spajanje spojenim općinama uskraćen otpis duga i preuzimanje duga na teret državnog proračuna.
 
U Estoniji se administrativno-teritorijalna reforma provodila u razdoblju od 2015. do 2017. godine. Postojali su financijski poticaji dobrovoljnom spajanju općina i utvrđeni su u zakonu u kojemu su bili jasno određeni ciljevi spajanja općina mjereni poželjnim brojem stanovnika. Potpora je iznosila 100 eura po stanovniku, s minimalnim iznosom od 300.000 eura po spajanju, a najvišim iznosom od 800.000 eura po općini. Nadalje, ako bi spajanje doseglo cilj od 11.000 ili više stanovnika, nova općina bi dobila dodatnu potporu od 500.000 eura. Estonska je vlada također predvidjela potencijalni politički otpor izabranih gradonačelnika, te ih je nastojala motivirati za provođenje procesa spajanja općina udvostručavanjem paušalne financijske naknade za gradonačelnike i predsjednike gradskih vijeća na iznos od šest ili dvanaest prosječnih mjesečnih plaća, ovisno o tome jesu li bili izabrani na dužnost manje ili više od jedne godine. Ostalim službenicima i namještenicima u općinama koji nisu više imali radno mjesto u novoj općini također su isplaćivane određene naknade, a njihova je visina utvrđena zakonom. Zakon je također jamčio da veličina bespovratnih sredstava iz državnog proračuna pripojenim općinama za sljedećih osam godina neće pasti ispod objedinjene potpore u godini prije spajanja.
 
Financijski poticaji, kao što je preuzimanje duga općina, osiguravanje naknade za višak službenika i namještenika u općinama zbog spajanja ili potpora kojom se osigurava da prihod općine nakon spajanja nije niži nego što je bio prije spajanja, imaju i svoje negativne strane. Na primjer, potiču općine na previsoku razinu zaduživanja bez praćenja rezultata i učinaka koji će se postići zaduživanjem. To su razlozi koji upućuju na to da se takvi financijski poticaji ne mogu preporučiti u slučaju provođenja administrativno-teritorijalne reforme u Hrvatskoj. 
 
Posebno pitanje povezano sa spajanjem jedinica lokalne samouprave odnosi se na analizu konkretnih posljedica spajanja (dokaza o utjecajima spajanja): osigurava li spajanje učinkovitiju lokalnu samoupravu, kvalitetnije obavljanje poslova iz domene lokalne samouprave, veće zadovoljstvo građana kvalitetom pruženih usluga lokalne samouprave i optimalnu razinu javne potrošnje za kvalitetu i brzinu pruženih lokalnih javnih usluga?
 
O provedenim teritorijalnim reformama spajanja jedinica lokalne samouprave provedeno je nedovoljno evaluacija. One malobrojne ukazuju na smanjenje administrativnih troškova, ali sveobuhvatnih istraživanja i dokaza o utjecaju provedenih spajanja općina na učinkovitost jedinica lokalne samouprave u pružanju javnih usluga nema dovoljno. Rezultati provedenih istraživanja su različiti i nepotpuni. Uglavnom ukazuju na pozitivnu percepciju stanovnika o kvaliteti javnih usluga, financijsku održivost i organizacijske kapacitete sustava lokalne samouprave.
 
Hoće li za pokretanje administrativno-teritorijalne reforme i dobrovoljno ili obvezno spajanje općina i gradova u Hrvatskoj iznos od 100 milijuna kuna općinskim načelnicima, gradonačelnicima i vijećnicima u općinskim i gradskim vijećima biti dovoljno primamljiv, uskoro ćemo vidjeti.