O prirezu porezu na dohodak iz perspektive stanovnika lokalnih zajednica
5. svibnja 2023.
Najava Ministarstva financija da se pripremaju promjene u poreznom sustavu, koje će, između ostalog, ukinuti postojanje prireza porezu na dohodak, dobar je poticaj da se sagledaju ključne informacije o toj vrsti prisilnog davanja koje nameće lokalna vlast, a čiji prihodi nisu namjenski usmjereni i koji nemaju izravnu protuuslugu.
Prirez porezu na dohodak jedan je od lokalnih poreza čiji prihod pripada jedinicama lokalne samouprave kao izvor financiranja. Prirez je isključivo prihod gradskog ili općinskog proračuna. Prirez porezu na dohodak plaća se po stopi koju utvrdi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom i pripada jedinici lokalne samouprave na području koje je prebivalište obveznika plaćanja prireza porezu na dohodak. Obveznici plaćanja prireza su obveznici poreza na dohodak od nesamostalnog rada, samostalne djelatnosti, imovine i imovinskih prava, kapitala, osiguranja i drugog dohotka. Osnovica prireza porezu na dohodak je porez na dohodak. Odluku o uvođenju, promjenama stopa ili ukidanju prireza porezu na dohodak donosi, na prijedlog općinskog načelnika i gradonačelnika, općinsko i gradsko vijeće.
Zakonom o lokalnim porezima je općinskim i gradskim vijećima propisano ograničenje u pogledu visine stope prireza koju mogu utvrditi svojom odlukom. U ovisnosti o vrsti jedinice lokalne samouprave i njezinoj veličini mjerenoj brojem stanovnika, porezni obveznici poreza na dohodak koji imaju prebivalište u općinama plaćaju prirez porezu na dohodak po najvišoj stopi od 10 posto, dok se u nekim općinama općinska vijeća mogu odlučiti da se prirez uvede po nižoj stopi od najviše zakonom propisane stope ili da se prirez uopće ne uvede. U gradovima u kojima živi manje od 30.000 stanovnika najviša zakonom propisana stopa prireza iznosi 12 posto, a u gradovima u kojima živi više od 30.000 stanovnika stopa prireza se može utvrditi do 15 posto. Jedino Gradska skupština Grada Zagreba može utvrditi stopu prireza do najviše 18 posto.
Uspoređujući Hrvatsku s drugim zemljama, naša zemlja nije jedina koja prirezom opterećuje porezne obveznike. Više je europskih zemalja u kojima lokalne ili regionalne vlasti ostvaruju prihode od različitih vrsta prireza. To su: Belgija, Danska, Finska, Island, Italija, Norveška, Portugal, Španjolska, Švedska i Švicarska. Porezni obveznici u Kanadi i SAD-u, Južnoj Koreji te, u novije vrijeme, i u Indoneziji opterećeni su plaćanjem prireza porezu na dohodak. Prirez porezu na dohodak jedan je od poreza zastupljen u poreznom sustavu Crne Gore.
Od samog osnivanja općina i gradova, u Hrvatskoj je 1994. godine započeo proces jačanja odgovornosti u raspodjeli prihoda i rashoda između središnje i lokalnih vlasti te je uveden prirez porezu na dohodak. Glavni razlog uvođenja prireza porezu na dohodak bio je pružiti lokalnim vlastima više fiskalnog prostora i samostalnosti u stjecanju prihoda. Prilikom uvođenja prireza gradovi s više od 40.000 stanovnika dobili su ovlast da određuju prirez na porez na dohodak po maksimalnoj stopi od 30 posto na svoj udio u porezu na dohodak (7,5 posto ukupnog poreza na dohodak), dok je grad Zagreb kao glavni grad mogao ubirati prirez porezu na dohodak na svoj udio u porezu na dohodak do 60 posto (27,5 posto ukupnog poreza na dohodak). Prirez porezu na dohodak je ubirala središnja država (Porezna uprava Ministarstva financija), a lokalne samouprave su za taj posao plaćale naknadu Poreznoj upravi u iznosu od jedan posto ukupnog prihoda prikupljenog od prireza porezu na dohodak. Sustav prireza porezu na dohodak proširen je 2001. godine na sve jedinice lokalne samouprave pa su općine dobile ovlast naplate maksimalne stope prireza, kako je navedeno, od 10 posto; gradovi s manje od 30.000 stanovnika najviše do 12 posto; gradovi s više od 30.000 stanovnika najviše do 15 posto, a grad Zagreb najviše do 18 posto.
Iskustva općina i gradova s uvođenjem prireza porezu na dohodak su različita. Prema zadnjim podacima Porezne uprave, u 2023. godini 209 općina (49 posto ukupnog broja općina) i 94 grada (74 posto ukupnog broja gradova) uvelo je prirez porezu na dohodak. Od toga broja, samo je 12 gradova i 60 općina ili 13 posto svih jedinica lokalne samouprave uvelo najvišu zakonom dopuštenu stopu prireza (tablica 1). Ukupno 33 grada (četvrtina ukupnog broja gradova) i 219 općina (polovina ukupnog broja općina) nisu uvela prirez porezu na dohodak. Posljednje dvije-tri godine, nekoliko je gradova započelo s procesom smanjivanja stopa prireza (Karlovac, Požega, Rijeka, Slavonski Brod, Varaždin, Vinkovci) ili njegovog ukidanja (Bjelovar, Čakovec, Sinj), dok su lokalne vlasti u pojedinim gradovima najavile daljnje smanjenje stope prireza (Split, Rijeka).
Posebno treba istaknuti da ni jedan grad, kao niti jedna općina u Međimurskoj županiji, nije uveo prirez porezu na dohodak. U Gradu Čakovcu je Gradsko vijeće donijelo odluku o ukidanju prireza krajem 2020. godine i od 2021. godine prirez porezu na dohodak se ne ubire. Do tada je stopa prireza iznosila 10 posto (zakonski je moguće bilo utvrditi stopu prireza do 12 posto), a ubirao se prihod po toj osnovi od 2006. do 2020. godine. Razlozi ukidanja prireza u Čakovcu se sigurno mogu naći u činjenici da se u sva tri dosadašnja mjerenja indeksa razvijenosti gradova Čakovec nalazi u najrazvijenijoj skupini lokalnih samouprava. Međutim, opravdanje odustajanja gradske vlasti od prihoda od prireza koji je iznosio 4,5 posto ukupnih prihoda (2020.) ne može se naći u činjenici da su ukupni prihodi po stanovniku u gradskom proračunu iznadprosječni u odnosu na ostale hrvatske gradove, kao niti u činjenici da izmjena u sustavu pomoći iz državnog proračuna (sustav fiskalnog izravnanja) nije donijela dodatne prihode gradskom proračunu. Jedino objašnjenje je u tome da porezni obveznici poreza na dohodak gradskom proračunu osiguravaju dovoljno poreznih prihoda za financiranje svih rashoda za obavljanje javnih poslova koje građanima grad treba osigurati. Velika je vjerojatnost da iz europskih fondova grad uprihođuje sredstva kojima zadovoljava financijske potrebe financiranja izgradnje i održavanja različitih kapitalnih projekata. Koliko slične pretpostavke vrijede i za druge gradove, čija su gradska vijeća odlučila smanjiti stopu prireza ili ga u potpunosti ukinuti, trebalo bi provjeriti ne samo u financijskim pokazateljima, nego i u izravnom razgovoru s izvršnom i predstavničkom vlasti u tim gradovima.
U velikom broju općina i gradova u još nekoliko županija nisu uvedeni prirezi porezu na dohodak pa lokalne samouprave, ponajviše u Krapinsko-zagorskoj, Koprivničko-križevačkoj, Bjelovarsko-bilogorskoj, Zadarskoj i Osječko-baranjskoj županiji, nisu iskoristile mogućnost ostvarivanja prihoda od prireza.
Prirez porezu na dohodak je prihod u kojoj općine i gradovi imaju ograničenu samostalnost kod utvrđivanja poreznih obveznika i poreznih stopa. Prema OECD-ovoj metodologiji u klasifikaciji poreznih prihoda, prirez porezu na dohodak spada među poreze koji općinama i gradovima daju ograničenu samostalnost u određivanju poreznih stopa u granicama koje je utvrdila središnja država. Time se općinama i gradovima ne omogućuje da u potpunosti, već ograničeno, utječu na ostvarivanje poreznih prihoda za samostalno financiranje izgradnje i održavanje javnih dobara (komunalne infrastrukture, zgrada dječjih vrtića, gradskih knjižnica, gradskih muzeja, centara kulture i sl.) i lokalnih javnih usluga u različitim područjima koje pružaju svojim građanima.
Iako je ograničen stupanj samostalnosti lokalne samouprave prema središnjoj vlasti u utvrđivanju stope prireza, ukidanje prireza porezu na dohodak iz poreznog sustava bez suglasnosti s lokalnom samoupravom nosi određene posljedice. One se mogu sagledati barem iz dvije perspetive. Prva je ona koju imaju stanovnici kao porezni obveznici, a druga je perspektiva stanovnika koji žive u općinama i gradovima i koji žele da su njihove lokalne zajednice komunalno dobro opremljene te da u njima mogu koristiti sve lokalne sadržaje za koje plaćaju poreze i različite naknade.
Za porezne obveznike je uvijek dobrodošla vijest o ukidanju obveze plaćanja bilo kojeg poreza. To isto znači i za najavu ukidanja obveze plaćanja prireza porezu na dohodak i, posljedično, očekivano viših neto primanja. Koliko je to više, ovdje ne bih procjenjivala. U nastavku teksta naglasak ću staviti na onu drugu perspektivu, odnosno utjecaj prihoda od prireza na lokalne proračune.
Prirez porezu na dohodak, kao jedan od prihoda u općinskim i gradskim proračunima, ne pripada među najvažnije i najizdašnije javne prihode jer 45 posto jedinica lokalne samouprave ne ostvaruje proračunske prihode po osnovi prihoda od prireza (općinska i gradska vijeća nisu donijela odluku o njegovom uvođenju). Ipak, posljednji dostupni podaci o prihodima od prireza u gradskim i općinskim proračunima pokazuju da je ostvareno 1,5 milijardi kuna (2020.). Budući da u gradovima i općinama postoje razlike u ostvarivanju poreza na dohodak, kao i razlike u utvrđenim stopama prireza, ostvareni prihodi od prireza porezu na dohodak se razlikuju među lokalnim jedinicama.
Udio prihoda od prireza činio je 0,04 posto ukupnih prihoda u općini Promina (prirez je ukinut od veljače 2020. godine, a stopa je iznosila 5 posto) do 9,41 posto ukupnih prihoda u općini Brdovec (stopa prireza je zakonski najviša od 10 posto). U proračunu grada Visa prihod od prireza porezu na dohodak iznosio je svega 0,71 posto ukupnih prihoda (stopa prireza je 3 posto, a zakon dozvoljava maksimalnu do 12 posto), dok je u gradu Sveti Ivan Zelina iznosio 8,67 posto (stopa prireza je najviša moguća, 12 posto). Što se tiče najvećih gradova, prihod od prireza činio je popriličan udio u njihovim proračunskim prihodima. U proračunu grada Zagreba prihodi od prireza iznosili su 8,14 posto (uz maksimalno moguću stopu prireza od 18 posto), u proračunu grada Splita 8,09 posto (uz stopu prireza od 15 posto, koliko je maksimalno moguće po zakonu), u proračunu grada Rijeke 6,81 posto (po stopi od 13 posto od maksimalno mogućih 15 posto) te u proračunu grada Osijeka 6,71 posto (po stopi od 13 posto od maksimalno mogućih 15 posto) ukupnih prihoda. I drugi gradovi su ostvarili visoke prihode od prireza – Zaprešić (7,83 posto, uz maksimalno moguću stopu prireza od 12 posto), Duga Resa (7,33 posto, uz stopu prireza od 10 posto, a maksimalna je 12 posto), Velika Gorica (6,63 posto, po stopi prireza od 12 posto, a maksimalna je 15 posto) (tablica 2).
Ukidanjem zakonske mogućnosti da gradovi i općine od sljedeće godine ostvare prihode od prireza porezu na dohodak rezultirat će u povećanju neto dohotka stanovnika, ali u značajnom smanjivanju ukupnih prihoda u gradskim i općinskim proračunima.
Promjene u poreznom sustavu (tako i one koje se odnose na prirez) trebaju se planirati i za njih je potrebno provesti sveobuhvatnu analizu koja će ukazati na očekivane pozitivne i negativne rezultate promjena na sve dionike na koje se odnosi, od poreznih obveznika pa do općina i gradova koji se financiraju prihodima od prireza. Svaka promjena u poreznom sustavu treba biti obrazložena razlozima koji su doveli do prijedloga promjena. To isto vrijedi i za najavu ukidanja prireza porezu na dohodak. Sumnju na stvarne razloge promjena u poreznom sustavu potencira trenutak najave promjena – u predizbornoj godini s primjenom u izbornoj godini. Prijedlog ukidanja prireza porezu na dohodak kao jednog od lokalnih poreza nije sadržan ni u jednoj reformskoj mjeri, nije opisan niti u jednom strateškom, planskom dokumentu ili programu Vlade, niti su javno opisani razlozi koji Vladu navode da predloži ukidanje prireza. Prijedlog nije prodiskutiran s Udrugom gradova i Hrvatskom zajednicom općina. U praksi je riječ o izuzetno netransparentnom zadiranju u ograničenu fiskalnu samostalnost gradova i općina koju imaju kada njihova gradska i općinska vijeća donose utemeljene odluke o uvođenju prireza, mijenjanju stopa prireza ili ukidanju prireza.
U tablici 2 su prikazani samo oni gradovi i općine koji će ukidanjem prireza porezu na dohodak ponajviše osjetiti nedostatak prihoda i ostati uskraćeni za pet do gotovo deset posto ukupnih proračunskih prihoda. Prema dosadašnjem iskustvu, središnja država pokušava ublažiti posljedice promjena u poreznom sustavu, a lokalne vlasti očekuju da se promjene u poreznom sustavu, čije se negativne posljedice odražavaju u lokalnim proračunima, „pokrpaju“ kompenzacijskim mjerama. Pristup kojim se nedovoljno prihoda u gradskim i općinskim proračunima određeno vremensko razdoblje nadomješta pomoćima iz državnog proračuna, na temelju jednokratnih odluka Vlade, vodi daljnjem jačanju financijske ovisnosti lokalne samouprave o središnjoj državnoj vlasti. Takav način utjecaja na financiranje lokalne samouprave nije unaprijed poznat izvor financiranja gradovima i općinama, ne omogućava gradovima i općinama planiranje proračunskih prihoda i rashoda i nije rješenje kojim se potiče efikasno organiziran sustav lokalne vlasti. Posljedica je jačanje političke ovisnosti gradonačelnika i općinskih načelnika o odlukama vladajuće političke garniture koja vrlo često ima i negativne rezultate za lokalni razvoj. Vlada treba pripremiti cjeloviti reformski paket koji se tiče lokalne samouprave. On obuhvaća utvrđivanje javnih poslova za koje trebaju gradovi i općine biti odgovorni i učinkovito ih provoditi i pružati kvalitetne usluge stanovništvu te osiguravati javnu infrastrukturu; nov način financiranja koji mora biti jednostavan, poticajan za jačanje fiskalne samostalnosti gradova koji ne traže visoke troškove administriranja; te utvrđivanje odgovarajućeg administrativnog organiziranja jedinica lokalne i regionalne samouprave u zemlji baziranog na unaprijed definiranim različitim kriterijima koji uvažavaju ekonomske, demografske, geografske, povijesne i sociološke kriterije, prometnu povezanost i sl. U tom sveobuhvatnom skupu mjera bilo bi prostora za ukidanje prireza porezu na dohodak.
dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović
Tablica 1: Broj općina, gradova i velikih gradova s prirezom po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi i bez uvedenog prireza
| Županije | Broj općina | Broj gradova | Broj velikih gradova |
| Zagrebačka | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 6 | 3 | 0 |
| Nije uveden prirez | 1 | 1 | 1 |
| Ukupan broj | 25 | 7 | 2 |
| Krapinsko-zagorska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 1 | 1 | 0 |
| Nije uveden prirez | 19 | 2 | 1 |
| Ukupan broj | 25 | 6 | 1 |
| Sisačko-moslavačka | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 1 | 1 | 0 |
| Nije uveden prirez | 6 | 1 | 0 |
| Ukupan broj | 12 | 6 | 1 |
| Karlovačka | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 2 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 11 | 0 | 0 |
| Ukupan broj | 17 | 4 | 1 |
| Varaždinska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 9 | 1 | 0 |
| Nije uveden prirez | 2 | 0 | 0 |
| Ukupan broj | 22 | 5 | 1 |
| Koprivničko-križevačka | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 21 | 1 | 1 |
| Ukupan broj | 22 | 2 | 1 |
| Bjelovarsko-bilogorska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 15 | 0 | 1 |
| Ukupan broj | 18 | 4 | 1 |
| Primorsko-goranska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 1 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 18 | 7 | 0 |
| Ukupan broj | 22 | 13 | 1 |
| Ličko-senjska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 1 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 2 | 1 | 0 |
| Ukupan broj | 8 | 3 | 1 |
| Virovitičko-podravska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 11 | 1 | 0 |
| Ukupan broj | 13 | 2 | 1 |
| Požeško-slavonska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 1 | 1 | 0 |
| Ukupan broj | 5 | 4 | 1 |
| Brodsko-posavska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 11 | 1 | 0 |
| Nije uveden prirez | 8 | 0 | 0 |
| Ukupan broj | 26 | 1 | 1 |
| Zadarska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 1 | 4 | 0 |
| Nije uveden prirez | 22 | 3 | 0 |
| Ukupan broj | 28 | 5 | 1 |
| Osječko-baranjska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 6 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 16 | 0 | 0 |
| Ukupan broj | 35 | 6 | 1 |
| Šibensko-kninska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 2 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 2 | 1 | 0 |
| Ukupan broj | 15 | 4 | 1 |
| Vukovarsko-srijemska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 3 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 9 | 1 | 1 |
| Ukupan broj | 26 | 3 | 2 |
| Splitsko-dalmatinska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 8 | 0 | 1 |
| Nije uveden prirez | 18 | 3 | 0 |
| Ukupan broj | 39 | 14 | 2 |
| Istarska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 9 | 2 | 0 |
| Ukupan broj | 31 | 8 | 2 |
| Dubrovačko-neretvanska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 8 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 7 | 0 | 0 |
| Ukupan broj | 17 | 4 | 1 |
| Međimurska | |||
| Stopa prireza po najvišoj zakonom dopuštenoj stopi | 0 | 0 | 0 |
| Nije uveden prirez | 22 | 2 | 1 |
| Ukupan broj | 22 | 2 | 1 |
Tablica 2: Prihodi od prireza porezu na dohodak u odabranim općinama i gradovima, u 2020. godini, u kunama i u %
| Stopa prireza porezu na dohodak (%)
|
Najviša zakonom dopuštena stopa prireza porezu na dohodak (%) |
Prihodi od prireza porezu na dohodak (u kunama) | Udio prihoda od prireza porezu na dohodak u prihodu od poreza (%) | Udio prihoda od prireza porezu na dohodak u ukupnim prihodima (%) | ||
| Općina | Brdovec | 10 | 10 | 3.321.413 | 13,25 | 9,41 |
| Općina | Klinča Sela | 10 | 10 | 1.470.105 | 13,60 | 9,10 |
| Općina | Bistra | 10 | 10 | 1.836.806 | 13,75 | 8,80 |
| Grad | Sveti Ivan Zelina | 12 | 12 | 4.252.979 | 11,83 | 8,67 |
| Općina | Marija Gorica | 10 | 10 | 626.334 | 13,64 | 8,45 |
| Grad | Zagreb | 18 | 18 | 882.750.894 | 16,86 | 8,14 |
| Veliki grad | Split | 15 | 15 | 83.109.239 | 18,26 | 8,09 |
| Grad | Klanjec | 12 | 12 | 750.906 | 11,87 | 7,95 |
| Grad | Zaprešić | 12 | 12 | 13.114.392 | 15,21 | 7,83 |
| Općina | Vidovec | 7 | 10 | 967.635 | 9,67 | 7,83 |
| Općina | Sveti Ilija | 10 | 10 | 806.020 | 11,58 | 7,47 |
| Općina | Gornji Kneginec | 10 | 10 | 1.206.216 | 12,75 | 7,37 |
| Grad | Duga Resa | 10 | 12 | 2.562.922 | 11,24 | 7,33 |
| Općina | Konjščina | 10 | 10 | 900.926 | 12,76 | 7,26 |
| Općina | Pušća | 10 | 10 | 749.405 | 13,46 | 7,05 |
| Grad | Ozalj | 10 | 12 | 2.148.327 | 13,79 | 6,97 |
| Veliki grad | Rijeka | 13 | 15 | 65.695.960 | 17,83 | 6,81 |
| Veliki grad | Osijek | 13 | 15 | 43.221.003 | 15,60 | 6,71 |
| Veliki grad | Velika Gorica | 12 | 15 | 27.129.726 | 15,37 | 6,63 |
| Grad | Dugo Selo | 9 | 12 | 4.692.853 | 11,50 | 6,61 |
| Veliki grad | Kaštela | 12 | 15 | 9.928.562 | 11,59 | 6,59 |
| Grad | Varaždinske Toplice | 10 | 12 | 1.149.775 | 8,93 | 6,44 |
| Grad | Pregrada | 10 | 12 | 1.601.874 | 11,04 | 6,30 |
| Grad | Ivanec | 10 | 12 | 2.664.618 | 8,76 | 6,24 |
| Općina | Bilice | 10 | 10 | 403.268 | 8,34 | 5,86 |
| Veliki grad | Karlovac | 9 | 15 | 19.495.994 | 15,32 | 5,83 |
| Grad | Jastrebarsko | 9 | 12 | 3.999.382 | 12,35 | 5,68 |
| Grad | Županja | 9 | 12 | 2.560.736 | 9,23 | 5,60 |
| Općina | Dubravica | 10 | 10 | 292.958 | 13,62 | 5,60 |
| Općina | Škabrnja | 10 | 10 | 244.041 | 7,14 | 5,56 |
| Veliki grad | Varaždin | 8 | 15 | 18.502.123 | 13,51 | 5,50 |
| Općina | Trnovec Bartolovečki | 7 | 10 | 912.867 | 7,97 | 5,12 |
| Općina | Konavle | 10 | 10 | 2.690.317 | 12,95 | 5,08 |
| Općina | Župa dubrovačka | 10 | 10 | 2.447.694 | 14,14 | 5,08 |