Pridonosi li politički kapacitet izvršne i predstavničke lokalne vlasti formuliranju i postizanju razvojnih ciljeva u lokalnoj sredini?
27. svibnja 2022.
Poticanje razvoja svih lokalnih sredina u zemlji, a naročito onih koje prema indeksu razvijenosti imaju status potpomognutog područja, jedna je od ključnih zadaća regionalne politike. Drugim riječima, općinama, gradovima i županijama čiji je stupanj razvijenosti ispod državnog prosjeka osigurava se odgovarajuća razina različitih razvojnih poticaja. Jesu li poticaji dovoljni da omoguće rast nužan za razvoj i prevladavanje zaostajanja u razvoju može se pratiti po kretanju vrijednosti indeksa razvijenosti.
Iako je Zakonom o regionalnom razvoju propisano trogodišnje mjerenje indeksa razvijenosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, prema zadnjem mjerenju, izvršenom prije šest godina, više od polovine lokalnih i regionalnih jedinica, odnosno 304 općine i grada (55 posto) i 12 županija (60 posto), bilo je svrstano u skupinu potpomognutih područja. Javnost nije upoznata s rezultatima evaluacije učinaka poduzetih mjera za potpomognuta područja u proteklom šestogodišnjem razdoblju jer analiza postojećeg i eventualni prijedlog novog modela za izračun indeksa razvijenosti nije prikazana. Na mrežnim stranicama Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije objavljena je vijest da je 21. studenog 2020. godine ministrica regionalnoga razvoja i fondova Europske unije sklopila s dekanom Ekonomskog fakulteta u Osijeku ugovor o izradi novog indeksa razvijenosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kako bi se doradili parametri i unaprijedio postojeći indeks razvijenosti. Javnost je putem informacija na mrežnoj stranici obaviještena „da područja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koja prema metodologiji iz 2017. godine nisu definirana u statusu potpomognutih područja, prema svim pokazateljima su područja koja trebaju dodatnu pomoć države, a izradom novog indeksa razvijenosti i doradom parametara bit će obuhvaćena“[1]. Nadamo se da ćemo nakon višegodišnjeg kašnjenja, odnosno nakon propuštenog zakonom utvrđenog trogodišnjeg mjerenja, u najskorije vrijeme doznati hoće li biti promjena u mjerenju indeksa razvijenosti općina, gradova i županija i hoće li novo mjerenje pokazati promjene, napredak ili nazadovanje u njihovoj razvijenosti.
Osim mjera koje za poticanje lokalnog i regionalnog razvoja poduzima središnja država, postoje i programi, aktivnosti i projekti koje poduzima lokalna i regionalna razina vlasti. Uspješnost tih mjera ovisna je o nizu faktora. Politički odnosi između izvršnih i predstavničkih tijela u lokalnoj samoupravi ponajviše utječu na kvalitetu obavljanja i financiranje javnih poslova i razvojnih potreba u općini ili gradu. Političkim odnosima treba pridodati stalnu potrebu da se poveća organizacijska učinkovitost, ojačaju raspoloživi kapaciteti općina, gradova i županija, kao i da se osigura transparentno donošenje odluka. O svim tim aspektima, kojima se utječe na razvojne odluke u lokalnim sredinama, govori se u nastavku ovog članka.
Politički odnosi ključan element uspjeha u gradu
Kada se govori o političkim odnosima na lokalnoj razini prvenstveno se misli na učinkovit odnos gradonačelnika i zamjenika gradonačelnika s predsjednikom i potpredsjednikom te članovima gradskog vijeća i njihov utjecaj na:
- pripremu i provedbu strategije razvoja i relevantnih sektorskih razvojnih dokumenata te na operativne, odnosno akcijske planove provedbe (utvrđivanje i praćenje provedbe prioriteta razvoja; suradnja s partnerskim vijećem)
- provođenje javnih poslova iz samoupravnog djelokruga i prenesenih poslova
- prijedlog, imenovanje i suradnju s predsjednikom i članovima upravnih vijeća proračunskih korisnika
- razvojne projekte i njihovo financiranje
- gradski proračun i financijske planove proračunskih korisnika (pripremu, raspravu, usvajanje, izvršenje, izvještavanje)
- predlaganje i provedbu javnih politika iz različitih područja djelovanja na lokalnoj razini
- unutarnje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela u gradu.
Grad Split je posljednji primjer hrvatskog grada u kojem je političko neslaganje ključnih donositelja odluka, izvršne i predstavničke vlasti, rezultiralo novim lokalnim izborima i, posljedično, prolongiranje donošenja tekućih i, ponajviše, ključnih razvojnih odluka usmjerenih na napredak grada i poboljšanje životnih uvjeta njegovih stanovnika.
U funkciji razvoja grada od velike su važnosti i politički odnosi gradonačelnika i gradskog vijeća s izvršnim i predstavničkim tijelima susjednih općina, gradova i županije, s resornim ministarstvima, državnim upravnim organizacijama koje su ključne u provođenju javnih poslova iz samoupravnog djelokruga (npr. Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva, Središnji državni ured za središnju javnu nabavu, Hrvatska vatrogasna zajednica, Državni inspektorat, Državna geodetska uprava) te s drugim institucijama.
Surađujući s lokalnim jedinicama svjedočila sam tome da pripadnost općinskih načelnika i gradonačelnika različitim ili istim političkim opcijama predstavlja ograničenje ili poticaj planiranju zajedničkih aktivnosti, programa i projekata od razvojnog interesa više općina i gradova. U slučaju pripadnosti različitim političkim strankama općinskih načelnika i gradonačelnika ili većine članova općinskih i gradskih vijeća, mogućnost ostvarenja boljih rezultata zajedničkim pružanjem javnih usluga u više lokalnih jedinica radi boljeg zadovoljavanja javnih potreba stanovnika i racionalnijeg trošenja prihoda općinskih i gradskih proračuna ili općenito javnih sredstava, gotovo se i ne uzima u obzir. Prema izvještajima o obavljenim revizijama u općinama i gradovima, Državni ured za reviziju često upozorava da krivica za nepoticanje zajedničkih aktivnosti više lokalnih jedinica nije isključivo na općinskim i gradskim vijećima te na općinskim načelnicima i gradonačelnicima, već i na državnoj razini – Vladi Republike Hrvatske i Hrvatskom saboru. Vlada i Sabor nisu ni predložili niti su donijeli zakonske i druge propise kojima se potiču općine i gradovi na provođenje aktivnosti kojima bi se omogućio i pospješio lokalni razvoj, koje su od zajedničkog interesa građana u više lokalnih sredina i kojima bi se osigurale uštede u trošenju javnih sredstava uz postizanje primjerenih rezultata.
Politički odnosi koji omogućuju dobar život stanovnicima i radne uvjete poduzetnicima podrazumijevaju partnerstvo i suradnju između gradonačelnika i zamjenika gradonačelnika i predsjednika, podpredsjednika te članova gradskog vijeća. To znači da je nužan jasan odnos, poštivanje uloga u skladu s propisanim odgovornostima i očekivanjima u podršci provedbi tekućih aktivnosti i razvojnih projekata. Usprkos raznolikosti stilova vođenja i političkih i drugih perspektiva, podrazumijeva se razvijanje i održavanje efikasne komunikacije (način komunikacije, učestalost razmjene informacija), redovnih i svrsishodnih sastanaka i dogovora (učinkovita komunikacija podrazumijeva jačanje međusobnog povjerenja). Izgradnja međusobnog povjerenja je preduvjet za uspješno provođenje zakonom propisanih javnih zadataka u lokalnoj sredini bez obzira na različitu političku pripadnost i perspektivu. Međusobno poticanje izvršne i predstavničke vlasti na kontinuirano učenje, s ciljem stjecanja znanja za rješavanje izazova, pridonosi jačanju političkih odnosa. Riječ je o tematskim radionicama za jačanje timskog rada, utvrđivanje načina rješavanja tekućih aktivnosti i postavljanje razvojnih ciljeva i drugim oblicima učenja i stjecanja znanja.
Preporuke za poboljšanje organizacijske učinkovitosti u gradu
U teoriji postoji niz preporuka za povećanje organizacijske učinkovitosti u gradu, a iskustva odabranih gradova u povećanju organizacijske učinkovitosti su različita. Bez obzira na konkretna iskustva pojedinih gradova, preporuke za povećanje organizacijske učinkovitosti u gradu mogu se sažeti u pet temeljnih koraka (područja).
Prvi korak u poboljšanju organizacijske učinkovitosti grada je uvažavanje međuodnosa resursa, ljudi i procesa. Proces od ostvarivanja prihoda, trošnja resursa do pružanja javnih usluga smatra se lancem vrijednosti funkcioniranja grada. Važno je identificirati koji su ključni procesi. Svako upravno tijelo ima vlastiti skup ključnih procesa koji definiraju njihovu krajnju svrhu postojanja i koji doprinose funkcioniranju grada. Prilagođivanje relevantnih informacija o procesima osigurat će usklađenost između upravnih tijela u gradu (upravnih odjela) i učinkovito djelovanje svih upravnih odjela u sveukupnoj organizaciji grada. Najbolji primjer je donošenje gradskog proračuna u čijem planiranju trebaju aktivno sudjelovati svi upravni odjeli (gradski uredi) vodeći se ključnim procesima (poslovima) za koje su odgovorni. Nažalost, u praksi većine općina i velikog broja gradova česta je situacija da upravni odjel za proračun i financije planira gradski proračun bez stvarne suradnje s ostalim upravnim odjelima. Često je rezultat takvog planiranja neodgovarajuće planiranje rashoda za izvršavanje svih potrebnih aktivnosti u pojedinim vrstama javnih poslova, što ima za posljedicu neodgovarajuće funkcioniranje grada i nezadovoljstvo njegovih građana.
Drugi korak koji utječe na kvalitetnu organizaciju grada i postizanje razvojnih rezultata je priprema, provođenje i evaluacija strategije i ciljeva razvoja. Identificiranje ključnih procesa treba biti usklađeno sa strategijom i ciljevima razvoja. Potrebno je stalno prilagođavanje strateških ciljeva i dizajna lanca vrijednosti funkcioniranja grada kako bi se pružile kvalitetne i troškovno prihvatljive javne usluge i osigurala javna dobra, odnosno omogućilo redovno obavljanje javnih poslova u gradu. Ne treba posebno podsjećati da među hrvatskim gradovima ima velik broj onih koji strategiju (plan) razvoja donose isključivo kao jedan od ključnih elemenata potrebnih za prijavu na natječaje za financiranje različitih projekata iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, a njeno provođenje se ne prati i ne evaluiraju se postignuti ciljevi.
Usklađivanje organizacijske strukture grada s utvrđenim ciljevima u strategiji (planu) razvoja treći je korak koji pridonosi organizacijskoj učinkovitosti. Potrebno je stalno usklađivanje organizacijske strukture gradskih upravnih tijela sa strategijom razvoja kako bi se osiguralo praćenje programa, aktivnosti i projekata za postizanje planiranih ciljeva razvoja. Usvajanjem i provedbom strategije razvoja provode se mjere za postizanje pojedinih prioriteta razvoja koji će osigurati ostvarenje strateških ciljeva razvoja. Kada se ti ciljevi mapiraju s organizacijskom strukturom gradskih upravnih tijela, najčešće se identificiraju značajna odstupanja. Često se različite organizacijske jedinice ne uklapaju u strategiju ili strategija na njih ne utječe jer je kao nositelj mjere najčešće identificiran grad (ne upravno tijelo ili neka njegova organizacijska jedinica). U mnogim slučajevima, svaka organizacijska jedinica (upravni odjel) odabire ono što smatra svojom glavnom aktivnošću iz cjelokupne strategije razvoja. Međutim, učinkovita organizacija je sposobnost uključivanja sudjelovanja svih organizacijskih jedinica i njihov doprinos obavljanju javnih poslova i razvojnim aktivnostima grada. Gradsko je vijeće odgovorno za donošenje odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela (odjela i službi) u gradu, dok je gradonačelnik odgovorna osoba za imenovanje i razrješenje pročelnika upravnih tijela te za nadzor rada upravnih odjela i službi u obavljanju javnih poslova iz samoupravnog djelokruga i poslova državne uprave.
Mjerenje rezultata u odnosu na strateške ciljeve predstavlja četvrti korak u postizanju učinkovite organizacije grada. Najčešće se koristi tablica pokazatelja za praćenje rezultata kojima se prati postizanje mjera za pojedine prioritete razvoja koji će omogućiti ostvarenje strateških ciljeva razvoja. Za svaku mjeru treba biti identificiran nositelj mjere pa tablica pokazatelja za praćenje rezultata mjeri učinkovitost upravnih odjela u postizanju rezultata. Koriste se i financijski kriteriji koji pokazuju koliko učinkovito grad funkcionira, odnosno koliko se rezultata postiže za izvršene rashode.
Na kraju, peti korak predstavlja potreba za kontinuiranim poboljšavanjem procesa organizacije i provođenja javnih poslova u gradu. Kako bi se postigla učinkovitost u gradu, izvršna vlast (gradonačelnik) i predstavnička vlast u gradu (gradsko vijeće) mora pokazati spremnost da kontinuirano poboljšava procese (od ostvarivanja prihoda, potrošnje resursa do pružanja javnih usluga) i organizaciju samog grada (upravnih odjela). To zahtijeva razvijen sustav povratnih informacija, interne i vanjske komunikacijske kanale kako bi se utvrdili prijedlozi i pratila njihova provedba u praksi s ciljem poboljšanja svih procesa (od ostvarivanja prihoda, potrošnje resursa do pružanja javnih usluga) i organizacije samog grada (upravnih odjela). U slučaju da je posljedica tablice pokazatelja za praćenje rezultata izostanak promjena u organizaciji grada, stanovnici grada, koji su istovremeno porezni obveznici i korisnici javnih dobara i usluga, bit će izrazito negativno raspoloženi, službenici i namještenici će razviti ravnodušnost prema javnom poslu koji obavljaju i prema unutarnjoj organizaciji grada (upravnih odjela), što će dovesti do stagnacije u kvaliteti pružanja javnih usluga (uz postojeću razinu rashoda) i opće neučinkovitosti u odvijanju funkcija grada. Gradovi s organizacijom upravnih odjela usmjerenom na provedbu utvrđene strategije razvoja grada, praćenje napretka i vrednovanje procesa prema kontinuiranom poboljšanju, imaju osnovu za postizanje visoke razine učinkovitosti.
Ljudski, financijski, prostorni i drugi kapaciteti
U Hrvatskoj nedostaju istraživanja koja bi pokazala u kojoj mjeri postojeći kapaciteti – ljudski (izbor zaposlenih službenika i namještenika, njihov broj, obrazovna struktura, znanje i vještine), financijski, organizacijski, digitalizacija gradske uprave, opremljenost informatičkom i komunikacijskom tehnologijom, prostorni i drugi kapaciteti – pridonose uspješnosti rada i postojanju svijesti o vrijednostima bilo kojeg grada ili lokalne sredine. Opravdano se može zaključiti da su to teme o kojima istraživačka i akademska zajednica, stručnjaci i konzultanti trebaju posvetiti veću pažnju. Rezultati tih istraživanja mogli bi poslužiti nositeljima javnih politika kao smjernica za prijedloge novih mjera usmjerenih ekonomskom i društvenom razvoju na lokalnoj razini.
Transparentnost u odlučivanju
O transparentnosti u donošenju odluka na lokalnoj razini u Hrvatskoj nema puno provedenih istraživanja i analiza. U posljednje se vrijeme više govori o transparentnosti lokalnih proračuna. Ta je tema prisutna ne samo u znanstvenim i stručnim člancima, nego su posljednjim izmjenama Zakona o proračunu, s primjenom od početka 2022. godine, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunskim i izvanproračunskim korisnicima propisane obveze javnog objavljivanja informacija o trošenju sredstava na mrežnim stranicama na način da te informacije budu lako dostupne, pretražive i strojno čitljive. Propisano je da objava informacija treba obuhvatiti isplate iz proračuna, odnosno financijskog plana tijekom proračunske godine, objavu podataka o isplatitelju i vrsti rashoda ili izdatka te objavu podataka o primatelju sredstava. Time se izravno povećava transparentnost trošenja javnih sredstava. S pravom možemo tražiti odgovor na pitanje može li povećanje transparentnosti u donošenju različitih odluka u gradu ili općini pridonijeti okolnostima koje osiguravaju bolji život stanovnika u toj sredini.
Zaključno bih istaknula da je koordinacija i transparentnost u korištenju resursa, ljudi i procesa za postizanje utvrđenih ciljeva razvoja ono što čini učinkovitost u gradu. Složenost procesa obavljanja javnih poslova i pružanja javnih usluga ili osiguranja javnih dobara leži u koordinaciji resursa, ljudi i procesa na takav način da se uz najniži trošak (rashod) može postići najveći mogući učinak u traženoj kvaliteti i količini. Pri tome politički kapaciteti i politički odnosi između izvršne i predstavničke lokalne vlasti čine najvažniju kariku u lancu postizanja uspjeha u razvoju.
dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović
[1] https://razvoj.gov.hr/ministarstvo-regionalnoga-razvoja-i-fondova-europske-unije-i-ekonomski-fakultet-u-osijeku-sklopili-su-ugovor-o-izradi-novog-indeksa-razvijenosti-jedinica-lokalne-i-podrucne-regionalne-samouprave/4381