Vladina Odluka o dobrovoljnom spajanju jedinica lokalne samouprave najvažnija je reforma u području lokalne samouprave u Hrvatskoj – da ili ne?

Javnost je upoznata s više ili manje detalja o stalnim upozorenjima hrvatskih znanstvenika i stručnjaka te europskih i međunarodnih institucija o potrebi reduciranja predimenzionirane teritorijalne organizacije naše zemlje. Manje je poznato da je gotovo svaka hrvatska Vlada osnivala različita povjerenstva s ciljem rasprave i donošenja neke vrste smjernica da se to područje uredi, zajedno s odgovarajućim uređenjem raspodjele obavljanja javnih poslova između razina javne vlasti i njihovog financiranja. Vlade su donosile svoje programe rada u mandatnom razdoblju, različite strateške i nacionalne dokumente, kao i druge dokumente koje nalaže Europska unija, u kojima su se obrađivala pitanja koja se odnose na lokalnu i regionalnu samoupravu. Bez obzira na sve poduzeto, dosadašnja nastojanja ili nenastojanja hrvatskih vlada iz opravdanih i onih manje opravdanih razloga nisu rezultirala bilo kakvim promjenama i prikladnijom teritorijalnom organizacijom države.

Na posljednjoj sjednici Vlade Republike Hrvatske^[1] usvojena je Odluka o kriterijima za dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno odnosno stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave^[2]. Nije potrebno ponavljati što je i na koji način ta Odluka uredila, već bi trebalo analizirati hoće li i u kojoj mjeri ona pridonijeti smanjenju ogromne teritorijalne usitnjenosti naše države te hoće li se njenim donošenjem ostvariti cilj "Funkcionalna i održiva lokalna samouprava", koji je utvrđen u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti 2021. – 2026.^[3] Objašnjenje navedenog cilja je da se njime želi uspostaviti kvalitetan i učinkovit sustav lokalne i regionalne samouprave povezivanjem jedinica radi uspostave učinkovitog, kvalitetnog i transparentnog pružanja usluga građanima, kako bi građani imali jednake mogućnosti da zadovolje svoje potrebe i interese, bez obzira gdje žive. Ostvarenje spomenutog cilja pratit će se određenim pokazateljima pa bi se u razdoblju od malo više od četiri godine, odnosno do 2026. godine, trebalo stvarno spojiti najmanje 20 posto jedinica lokalne samouprave, odnosno 111 općina i gradova, i funkcionalno spojiti najmanje 40 posto jedinica lokalne samouprave ili 222 općine i grada. Pojednostavljeno rečeno, u 2027. godini u Hrvatskoj bi trebao postojati manji broj općina i gradova nego što ih postoji danas (danas ih je ukupno 556), odnosno na popisu bi trebalo biti 445 općina i gradova u novim teritorijalnim granicama, dok bi, pojednostavljeno rečeno, 334 općine i grada nastavile samostalno pružati svoje usluge građanima i poduzetnicima u okviru postojećih granica svog područja i ne bi se funkcionalno spojili u zajedničko pružanje usluga građanima.

Vlastitu procjenu realnosti ostvarenja reformskog cilja, kako je on nazvan u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti, možemo donijeti na temelju uvida u trenutno stanje nekih od elemenata kriterija za dodjelu pomoći za dobrovoljno funkcionalno ili stvarno spajanje kojima se u Odluci Vlade želi potaknuti općine i gradove na dobrovoljno spajanje. O tome će se govoriti u nastavku ovog komentara. Prije toga, podsjetit ćemo da Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj^[4] izmjenama iz listopada 2015. godine daje mogućnost dobrovoljnog spajanja jedinica lokalne samouprave (općina i gradova) koje međusobno graniče. Odluku o tome donose općinska ili gradska vijeća većinom glasova svih članova, nakon pribavljenog mišljenja građana (nije propisano na koji se način dolazi do mišljenja građana) s područja jedinica na koje se spajanje odnosi. Zakonom je propisano da Odluka o dobrovoljnom spajanju mora sadržavati: (i) nazive jedinica lokalne samouprave koje se spajaju; (ii) naziv i vrstu te sjedište nove jedinice lokalne samouprave koja nastaje spajanjem; (iii) suglasnost za prijenos imovine te prava i obveza jedinice lokalne samouprave koja se spaja na jedinicu koja nastaje spajanjem. Zakonom je također propisano da predlagatelj, uz mišljenje građana, treba pribaviti očitovanje županijske skupštine na čijem se području nalazi jedinica lokalne samouprave i prethodnu suglasnost Vlade Republike Hrvatske. Iako je od donošenja dopuna navedenog Zakona prošlo skoro sedam godina, u hrvatskoj praksi se nije desio niti jedan slučaj dobrovoljnog spajanja jedinica lokalne samouprave. Ne znamo koji su razlozi tome budući da o izostanku interesa građana u lokalnim sredinama da potaknu takve demokratske promjene nije provedeno baš niti jedno cjelovito istraživanje.

Donošenjem ove nove Odluke Vlada očekuje da će planirane pomoći središnje države stimulirati općinske načelnike i gradonačelnike da predlože svojim građanima i vijećima dobrovoljno funkcionalno ili stvarno spajanje/pripajanje s drugom općinom, općinama, gradom ili gradovima koje bi im trebalo osigurati bolje obavljanje zadaća iz samoupravnog djelokruga i ujedno doprinijeti smanjenju teritorijalne rascjepkanosti naše zemlje. Za financijske poticaje za dobrovoljno funkcionalno ili stvarno spajanje jedinica lokalne samouprave planirano je 100 milijuna kuna u 2022. godini i po 100 milijuna kuna u svakoj od sljedeće dvije fiskalne godine. Vjerujemo da će se i u 2025. i 2026. godini u državnom proračunu planirati pomoći za spajanje jedinica lokalne samouprave jer je to razdoblje u kojem je u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti utvrđeno da će se ostvariti planirani ciljevi dobrovoljnog spajanja općina i gradova. Hoće li planirana poticajna sredstva u državnom proračunu za dobrovoljna spajanja općina i gradova omogućiti da se osigura barem dosadašnja razina rashoda u lokalnim proračunima prije potencijalnog spajanja općina/gradova, najlakše je procijeniti kada pogledamo barem neke od raspoloživih brojki.

Dobrovoljno funkcionalno spajanje jedinica lokalne samouprave ostvaruje se sklapanjem i izvršavanjem sporazuma o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga na dva načina. Prvi način je zajedničko obavljanje poslova putem zajedničkog službenika, zajedničkog upravnog odjela ili službe. U tom slučaju se općinama ili gradovima koje će zajednički obavljati lokalne poslove dodjeljuje pomoć putem sufinanciranja troškova plaće i ostalih materijalnih troškova zajedničkog službenika. U slučaju zajedničkog upravnog odjela ili službe, jedinicama lokalne samouprave dodjeljuje se pomoć u obliku sufinanciranja troškova plaća i ostalih materijalnih troškova za najviše pet službenika u zajedničkom upravnom odjelu ili službi. Čitajući Odluku nije jasno odnosi li se sporazum o zajedničkom obavljanju baš svih poslova iz samoupravnog djelokruga kako to Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje ili samo na odabrane poslove o kojima će odlučivati lokalne jedinice u kojima se donese odluka o njegovom sklapanju i provođenju. Znamo da je to važno pitanje na koje bi općine/gradovi potencijalno zainteresirane za dobrovoljno funkcionalno spajanje trebale dobiti nedvosmislen odgovor od Vlade Republike Hrvatske koja je donijela navedenu Odluku. Može se očekivati da će općine/gradovi potencijalno zainteresirani za povezivanje osnivanjem zajedničkog upravnog odjela ili službe, zbog očekivanih financijskih pomoći, zaposliti upravo maksimalan broj službenika u zajedničkom upravnom odjelu ili službi, bez obzira ima li za to ekonomskih i drugih opravdanja. Dodatno, u Vladinoj Odluci se ne navodi način evaluacije kriterija za dodjelu pomoći.

Teško je procijeniti koliko će iznositi poticaji za potencijalno zainteresirane lokalne jedinice za funkcionalno spajanje i zajedničko obavljanje poslova putem zajedničkog službenika. Za procjenu mogu poslužiti podaci o broju zaposlenih i rashodima za zaposlene u općinama i gradovima. Iz javno dostupnih podataka poznato je da je u općinama bilo zaposleno 6.502 službenika i namještenika ili prosječno 15 zaposlenih po općini, a u gradovima 11.013 službenika i namještenika ili prosječno 87 zaposlenih po gradu (2020.). U općinskim su proračunima rashodi za zaposlene iznosili 580,8 milijuna kuna ili prosječno 1,4 milijuna kuna po općini (2020.). U gradskim su proračunima isti rashodi iznosili 1,6 milijardi kuna ili prosječno 12,7 milijuna kuna po gradu (2020.).

Nažalost, Državni zavod za statistiku ne prikuplja, a resorno Ministarstvo pravosuđa i uprave ne raspolaže podacima o broju upravnih tijela ni o broju zaposlenih po upravnim tijelima u općinama i gradovima, kao niti o imenovanim pročelnicima upravnih tijela u općinama i gradovima. Pregledom mrežnih stranica jedinica lokalne samouprave ti su podaci dostupni samo za malobrojne jedinice, uglavnom za neke od gradova. Zbog nedostupnosti podataka ne možemo niti približno zaključiti kojim općinama i gradovima nedostaju rukovodeći službenici ili su im potrebni službenici za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga. Stoga nije moguće procijeniti hoće li biti (i koliko) općina i gradova zainteresiranih da iskoriste pomoći iz državnog proračuna za dobrovoljno funkcionalno spajanje i provođenje sporazuma o zajedničkom obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga putem (novog) zajedničkog službenika ili (novog) zajedničkog upravnog odjela ili službe. Jedan od kriterija za dobivanje pomoći za dobrovoljno funkcionalno spajanje općina/gradova je broj stanovnika u svakoj jedinici. Veću pomoć ostvarit će jedinica lokalne samouprave s manjim brojem stanovnika, dok jedinica s više od 5.000 stanovnika neće ostvariti pomoć po ovom kriteriju. Time je implicitno zadan kriterij poželjne veličine novospojene općine od najmanje 5.000 stanovnika, koji istovremeno dovodi do značajnog smanjivanja postojećeg broja općina na polovinu postojećih (na otprilike 220 budućih općina).

Drugi način ostvarivanja pomoći za dobrovoljno funkcionalno spajanje barem dvije jedinice lokalne samouprave je u slučaju zajedničkog organiziranja obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga putem trgovačkog društva ili zajedničke ustanove. Iz popisa proračunskih korisnika proračuna jedinica lokalne samouprave^[5] vidljivo je da manji broj općina ima tek dječje vrtiće kao svoje proračunske korisnike, odnosno ustanove čiji su im osnivači, a rijetko koja općina ima među proračunskim korisnicima knjižnicu, muzej ili neku drugu ustanovu. Mogućnost dobivanja financijske pomoći koju osigurava Vladina Odluka za zajedničko organiziranje obavljanja poslova putem zajedničke ustanove može biti poticaj općinama da djeluju u pravcu dobrovoljnog funkcionalnog spajanja. Budući da javni i objedinjeni podaci o trgovačkim društvima čiji su osnivači općine/gradovi ne postoje, nije ni moguće analizirati njihove financijske izvještaje niti procijeniti koliko općine/gradovi sudjeluju sa svojim proračunskim sredstvima u financiranju njihovih troškova. Dostupni su jedino podaci iz financijskih izvještaja općina/gradova koji pokazuju da općine isplaćuju subvencije trgovačkim društvima i transferiraju sredstva ustanovama čiji su osnivači u iznosu od oko 5,5 posto svojih ukupnih rashoda ili prosječno 700.000 kuna po općini. Zbog svega navedenog, nije moguće procijeniti koliko su ponuđena rješenja u Odluci Vlade primamljiva općinama. Hoće li predložena rješenja potaknuti općine na zajedničko obavljanje poslova putem trgovačkog društva ili ustanove? Hoće li svaka od spojenih općina po tom modelu ostvari pravo na sufinanciranje 25 posto troška zajedničkog trgovačkog društva ili ustanove, odnosno svaka od spojenih općina najviše do 500.000 kuna?

Općine/gradovi će ostvarivati sredstva pomoći za dobrovoljno funkcionalno spajanje u ograničenom razdoblju od pet godina, a dinamiku isplate će odrediti Ministarstvo financija. Briga o budućim troškovima zajedničkog trgovačkog društva ili ustanove će po isteku prvih pet godina sufinanciranja iz državnog proračuna u cijelosti pasti na teret lokalnih proračuna. To je svojevrsno upozorenje općinama/gradovima da unaprijed brinu o održivom modelu financiranja poslova koje će obavljati zajedničko trgovačko društvo ili ustanova, bez obzira što će iz državnog proračuna ostvariti sredstva pomoći za podmirenje jednokratnih materijalnih troškova spajanja.

Dodatni poticaj jedinicama lokalne samouprave za dobrovoljno funkcionalno spajanje po bilo kojem od načina (zajednički službenik, zajednički upravni odjel ili služba, zajedničko trgovačko društvo ili ustanova) je zadržavanje prava na pomoći iz državnog proračuna koja su im bila na raspolaganju prije funkcionalnog spajanja. Međutim, u Odluci Vlade nisu pobliže navedene vrste pomoći iz državnog proračuna na koje mogu općine i gradovi kojima će se pripojiti druge jedinice računati u dužem razdoblju. Možemo nagađati da se radi o pomoćima za fiskalno izravnanje, pomoćima izravnanja za decentralizirane funkcije, a možda i o nastavku osiguranja kompenzacijskih sredstava za gubitak prihoda zbog smanjenja poreznih stopa i drugih promjena u porezu na dohodak.

Prema Odluci Vlade, dobrovoljno stvarno spajanje znači pripajanje jedne ili više općina/gradova drugoj općini/gradu. Općina/grad kojoj su druge jedinice pripojene može ostvarivati tri vrste pomoći iz državnog proračuna: (i) jednokratne pomoći za otplatu dospjelih obveza pripojene općine/grada i njezinih proračunskih korisnika sa stanjem na dan 30. lipnja 2022. godine i podmirenje jednokratnih materijalnih troškova spajanja; (ii) tekuće pomoći u godišnjem iznosu koji je dva puta veći od iznosa fiskalnog izravnanja pripojene općine/grada u godini prije spajanja i pomoći za kapitalne projekte u ukupnom iznosu do najviše 7,5 milijuna kuna; (iii) ostale pomoći koje se odnose na otplatu kreditnih obveza pripojene općine/grada drugoj općini/gradu i njezinih proračunskih korisnika, sa stanjem na dan 30. lipnja 2022. godine, umanjeno za sve otplate do dana stvarnog spajanja.

Pozitivno je u samoj Odluci što je briga o lokalnom razvoju svih općina/gradova, a posebno onih koji se pripajaju drugoj jedinici, sadržana u odredbi da se minimalno 50 posto tekućih pomoći mora koristiti za kapitalne projekte od kojih koristi imaju stanovnici pripojene općine/grada. Općine/gradovi kojima su druge jedinice pripojene mogu sve tri vrste pomoći ostvariti samo u slučajevima kada im se pripajaju općine/gradovi koji su razvrstani u skupinu I. do V. po indeksu razvijenosti. Tom odredbom je dan neizravan poticaj da se nerazvijene općine/gradovi, odnosno oni sa statusom potpomognutih područja i one lokalne jedinice koje se po indeksu razvijenosti nalaze u zadnjoj četvrtini ("najlošijoj") iznadprosječno rangiranih jedinica lokalne samouprave, stvarno spoje s razvijenim lokalnim zajednicama. U drugu ruku, Vladina Odluka ne daje baš nikakve financijske poticaje da se dobrovoljno spoje razvijene i financijski dobrostojeće općine, što predstavlja nedvosmisleno ograničenje u postizanju cilja kvalitetnog i učinkovitog sustava lokalne i regionalne samouprave. Procjenu o kojim je potencijalnim iznosima pomoći riječ možemo temeljiti na postojećem stanju navedenih pomoći.

U državnom su proračunu za 2022. godinu planirana sredstva fiskalnog izravnanja za sve jedinice lokalne i regionalne samouprave u iznosu od 2 milijarde kuna, a za pojedinu općinu, grad i županiju planiran je točan udio fiskalnog izravnanja u ukupnim sredstvima fiskalnog izravnanja i iznos sredstava fiskalnog izravnanja za 2022. godinu. Nova općina/grad koja će nastati pripajanjem općine/grada postojećoj općini/gradu ostvarit će, prema Vladinoj Odluci, dvostruko veći iznos sredstava fiskalnog izravnanja od onoga koji je općina/grad koja se pripojila dobivala u godini koja je prethodila spajanju. Ti se financijski poticaji za stvarno spajanje općina/gradova, s obzirom na javno dostupne godišnje podatke, mogu lako utvrditi.

U proračunima općina planirane su 2,2 milijarde kuna za financiranje kapitalnih projekata ili prosječno 5,3 milijuna kuna po općini (2020.). Prema Vladinoj Odluci, općina/grad kojoj su pripojene druge jedinice može ostvariti pomoć do 7,5 milijuna kuna za kapitalne projekte, što je s jedne strane pozitivno za dobrovoljno spojene jedinice, ali se s druge strane postavlja pitanje opravdanosti takvog troška u konkretnim jedinicama u odnosu na potrebe za sredstvima za kapitalnu izgradnju (pomoćima iz državnog proračuna) u onim "nespojenim" jedinicama.

U ovogodišnjem državnom proračunu planirano je 20,4 milijuna kuna kompenzacijskih mjera za sve jedinice na ime podmirenja „izgubljenih“ prihoda zbog smanjenja poreznih stopa i drugih promjena u porezu na dohodak. Iz Odluke Vlade nije u potpunosti jasno hoće li nove spojene općine/gradovi ostvarivati u sljedećim godinama slična sredstva pomoći ili ovogodišnjim izvršenjem državnog proračuna i ta vrsta pomoći završava. Sredstva pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije osigurana su u državnom proračunu u razdjelima resornih ministarstava. U ovogodišnjem državnom proračunu u razdjelu Ministarstva unutarnjih poslova planirano je 283,4 milijuna kuna sredstva pomoći izravnanja općinama i gradovima za financiranje decentraliziranih rashoda javnih vatrogasnih postrojbi čiji su općine i gradovi osnivači, a u razdjelu Ministarstva znanosti i obrazovanja planirano je 1,1 milijarda kuna sredstva pomoći izravnanja gradovima (35) za financiranje decentraliziranih rashoda osnovnog školstva. Odgovarajući iznosi su transparentno planirani za konkretne jedinice. Procijeniti potencijalni iznos ostalih pomoći koje se odnose na otplatu kreditnih obveza pripojene općine/grada drugoj općini/gradu moguće je na temelju podatka iz financijskih izvještaja lokalnih jedinica u kojima su primici od financijske imovine i zaduživanja svih općina iznosili 590 milijuna kuna, a gradova 2,8 milijardi kuna (2020.).

U Vladinoj Odluci se navodi da će Ministarstvo financija, u roku od 60 dana od stupanja na snagu Odluke, objaviti javni poziv jedinicama lokalne samouprave na iskaz interesa za  dodjelu pomoći na ime poticaja za dobrovoljno funkcionalno i stvarno spajanje. Budući da od kraja rujna teče izuzetno dinamično razdoblje planiranja državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave, nije za očekivati da će potencijalno zainteresirane općine/gradovi imati dovoljno vremena da provedu savjetovanje sa svojim građanima ili da uopće otvore javnu raspravu o promjenama načina obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga ili statusa lokalne jedinice. Još je veća neizvjesnost oko iskazivanja interesa za dobrovoljno spajanje u sredinama u kojima izvršna i predstavnička vlast ne pripadaju istim političkim opcijama. Iskustva zemalja koje su provele nekoliko krugova spajanja općina govore da su dobrovoljna spajanja provedena tek djelomično, dok su obvezna spajanja uglavnom bila sveobuhvatna. Postoji velika vjerojatnost da će planiranih 100 milijuna kuna financijskih poticaja funkcionalnom i stvarnom spajanju općina/gradova, rezerviranih u državnom proračunu za 2022. godinu, ostati netaknuti i da će se rebalansom državnog proračuna preliti u financiranje nekih drugih potreba. Pred nama je razdoblje od sljedećih nekoliko godina u kojem ćemo pratiti jesu li navedene vrste pomoći dovoljno motivirajuće da potaknu interes lokalnih jedinica za funkcionalnim ili stvarnim spajanjem. A tek potom će uslijediti evaluacija rezultata Vladine mjere, bez obzira nosi li ona u sebi reformska ili nereformska obilježja.