Analiza učinaka pretpristupnih fondova SAPARD i IPARD

23. kolovoza 2021.

Zemlje Europske unije (EU) imaju dugoročnu praksu praćenja i analize učinaka poljoprivrednih politika i programa. Tijekom pristupne faze, zemlje kandidati za članstvo u EU-u imaju pravo na razne pretpristupne fondove među kojima se nalaze i programi koji ciljaju poljoprivredni sektor i ruralna područja. Ciljevi ovih pretpristupnih programa su potpora provedbi pravne stečevine Europske unije u vezi sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU-a, kao i pomoć u restrukturiranju i nesmetanoj integraciji poljoprivrednog sektora u EU-u. U Hrvatskoj je korištenje pretpristupnih sredstava započelo 2006. godine s „Posebnim pretpristupnim programom za poljoprivredu i ruralni razvoj“ (engl. „Special Pre-Accession Programme for Agriculture and Rural Development“ (SAPARD)), a završilo 2014. kao posljednjom godinom s aktivnom politikom „Instrument pretpristupne pomoći – Ruralni razvoj“ (engl. „Instrument for Pre-Accession Assistance – Rural Development“ (IPARD)). Dosadašnje ex-post evaluacije SAPARD i IPARD programa u Hrvatskoj (Ministarstvo poljoprivrede, 2011; KPMG Hrvatska, 2017) nude samo evaluacije provedbe na temelju jednostavne usporedbe postignutih i ciljanih vrijednosti odabranih pokazatelja na skupnim podacima. Isto vrijedi i za neslužbene evaluacije koje također procjenjuju uspješnost provedbe, a ne utjecaj programa (Mück & Bakker, 2013). Međutim, stvarna, rigorozna procjena utjecaja ovih javnih potpora na opstanak i uspješnost pojedinih poduzeća u Hrvatskoj dosad nije provedena.

Upravo se ova tema analizira u radu „The Impact Assessment of the EU Pre-Accession Funds on Agriculture and Food Companies: The Croatian Case“, koji je nedavno objavljen u časopisu Spanish Journal of Agricultural Research, a u kojemu autori Marin Kukoč i Josip Juračak s Agronomskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te Bruno Škrinjarić s Ekonomskog instituta, Zagreb analiziraju utjecaj SAPARD i IPARD programa na pojedina poduzeća u razdoblju od 2007. do 2016. godine. Cilj ovog istraživanja bio je procijeniti utjecaj javnih potpora iz pretpristupnih programa SAPARD i IPARD na poslovne rezultate poduzeća u poljoprivredno-prehrambenom sektoru u Hrvatskoj. Temelj procjene utjecaja je usporedba odabranih pokazatelja preživljavanja na tržištu, produktivnosti i uspješnosti poslovanja između korisnika bespovratnih sredstava (tretiranih poduzeća) i dovoljno sličnih poduzeća koja nisu koristila potpore (netretirana ili kontrolna poduzeća). U samoj analizi je korištena kombinacija metoda uparivanja prema rezultatu sklonosti (engl. propensity score matching, PSM) i razlike-u-razlikama (engl. difference-in-difference, DID), a razdoblje analize za svako poduzeće obuhvatilo je period od godine dana prije dobivanja potpore do pet godina nakon dobivanja potpore. Zbog dostupnosti podataka, studija se fokusira samo na poduzeća koja plaćaju porez na dobit, kojima je u spomenutom periodu ukupno dodijeljeno 157 potpora SAPARD-a i IPARD-a s ukupnim iznosom primljene potpore od 481,2 milijuna HRK, tj. s prosječnim iznosom od 3,1 milijuna HRK po pojedinom projektu. S obzirom na to da je naša analiza obuhvatila nešto manje od tri četvrtine svih potpora (njih 114) iz SAPARD-a ili IPARD-a, dobiveni rezultati se mogu smatrati prilično općenitima za cijelu populaciju poslovnih subjekata koji su dobili ove potpore.

Unatoč sličnostima s nekim drugim zemljama srednje i istočne Europe, hrvatski je slučaj zanimljiv zbog određenih posebnosti. Prvo, Hrvatska je jedina zemlja kandidat koja je koristila i SAPARD i IPARD programe. Drugo, tijekom razdoblja provedbe programa Hrvatsku je pogodila dugotrajna gospodarska kriza (2009. – 2014.) uzrokovana globalnom financijskom krizom 2008. Jedinstveno za Hrvatsku je to što je, za razliku od drugih gospodarstava srednje i istočne Europe, zemlji trebalo pet godina da se vrati na staze gospodarskog rasta. Javne potpore koje su u fokusu ovog istraživanja uvedene su tek na početku ove krize te su poduzeća morala djelovati u „neprijateljskoj“ ekonomskoj klimi nekoliko godina prije i/ili nakon primitka potpore. Ovo se može vidjeti i po udjelu bruto dodane vrijednosti poljoprivrede, koji se smanjio s vrhunca od 4% iz 2008. na 3,1% u 2016. Treće, početkom 1990-ih hrvatska poljoprivredna politika bila je na rubu vladinih aktivnosti zbog posljedica Domovinskog rata i procesa tranzicije. Prvi veliki korak prema modernoj nacionalnoj poljoprivrednoj politici učinjen je 1995. godine donošenjem Strategije razvoja poljoprivrede, a prvim Zakonom o poljoprivredi (Narodne novine, 2001) Hrvatska je zakoračila u programe pomoći EU-a. Međutim, izgradnja institucionalnih kapaciteta bila je vrlo spora, te sustav provedbe ovih projekata nije bio na adekvatnoj razini da apsorbira podršku poljoprivrednom sektoru iz državnog proračuna i sredstava EU-a.

Dobiveni rezultati ukazuju na to da su analizirane potpore imale različite utjecaje u odnosu na razmatrano razdoblje i vrstu pokazatelja uspješnosti. Sveukupno gledano, uočena je pozitivna premija dobivanja potpore u svih pet godina nakon dobivanja potpore za vrijednosti prihoda od prodaje, dodane vrijednosti i ukupne imovine. Korisnici bespovratnih sredstava također su zabilježili veći rast zaposlenosti, produktivnosti rada i ulaganja u kapital tijekom svih pet godina nakon dobivanja potpore. Dobivanje potpore je također utjecalo na veći rast bankovnih kredita u srednjem roku (u četvrtoj i petoj godini nakon dobivanja potpore) te na rast dobiti i smanjenje omjera duga u kratkom roku (u prvoj godini nakon dobivanja potpore). Dobivanje potpore nije značajno utjecalo na rast plaća i financijsku stabilnost poduzeća. Gledajući rezultate po veličini i geografskom položaju poduzeća, zanimljivo je da je učinak potpora na preživljavanje na tržištu u prvoj godini nakon dobivanja potpore koncentriran na mikro i mala poduzeća koja su usmjerena na domaće tržište i nalaze se u središnjoj Hrvatskoj. Poduzeća mikro veličine koja su primala potpore zabilježila su deset puta veći rast prodaje i dodane vrijednosti od velikih poduzeća. Za mikro poduzeća, zaposlenost se značajno povećala dok se zaduženost smanjila. Što se tiče regionalnih razlika, dobivene potpore su imale najveći utjecaj u središnjoj Hrvatskoj, iako je istočna Hrvatska tradicionalno poljoprivredna.

Unatoč nekim okolnostima koje bi mogle dovesti do suprotnih zaključaka (poput zahtjevnog postupka odobravanja bespovratnih sredstava, relativno skromnog financiranja u usporedbi s izdašnim nacionalnim programima potpore, skupih kredita za predfinanciranje i nepovoljne gospodarske situacije), rezultati ove studije sugeriraju da su pretpristupni programi u Hrvatskoj utjecali na rast i poslovnu uspješnost korisnika potpora.

Na temelju našeg iskustva u prikupljanju podataka i rezultata ovog istraživanja, razvili smo nekoliko preporuka za kreatore politika u vezi s analizom učinka programa potpore u poljoprivredi i ruralnom razvoju. Prvo, potrebno je inzistirati na procesu evaluacije javno financiranih razvojnih programa na razini samih poduzeća (korisnika sredstava) kako bi se dobila točna procjena učinka samog programa, a ne samo sveukupna ocjena procesa provedbe pojedinog programa temeljena na skupnim podacima. Primjena metodološki sofisticiranih tehnika ocjenjivanja zahtijeva profesionalne i tehničke vještine, pa je suradnja različitih dionika neophodna za uvođenje i jačanje kapaciteta za ovu vrstu analize u Hrvatskoj. Naša druga preporuka ima za cilj jačanje postojećih i/ili razvoj novih sustava za prikupljanje potrebnih podataka o svim poduzećima jer se samo na taj način kvazieksperimentalni pristup može primijeniti na cijelu populaciju potencijalnih korisnika. Treba razmotriti uvođenje obveze pružanja poslovnih podataka potrebnih za analizu učinka sheme potpora, što je osobito važno za korisnike koji nemaju obvezu izvještavanja o poslovanju. Naša je treća preporuka, s obzirom na uočene razlike u intenzitetu utjecaja programa na korisnike iz različitih skupina (npr. prema veličini i geografskom području), da pravila i kriteriji za dodjelu potpora trebaju biti osmišljeni tako da maksimiziraju njihov utjecaj na te heterogene skupine poduzeća. Donositelji politika odlučuju hoće li sheme potpore usmjeriti na odabrane skupine poduzeća s najvećim potencijalom rasta ili će se odlučiti za shemu koja je osmišljena tako da koristi svim poduzećima.

Osim toga, ovo istraživanje smatramo važnim doprinosom uspješnom usvajanju metoda procjene učinka pretpristupnih programa za poljoprivredu u današnjim zemljama kandidatima za EU. Na prvom mjestu mislimo na Srbiju, Bosnu i Hercegovinu, Sjevernu Makedoniju i Crnu Goru, koje su, poput Hrvatske, nastale u bivšoj Jugoslaviji. Pretpostavljamo da imaju sličnu, naslijeđenu, administrativnu infrastrukturu, pa prolaze kroz slična iskustva kao Hrvatska u procesu pristupanja EU-u. To znači da se hrvatsko iskustvo, uključujući ovo istraživanje, može relativno uspješno primijeniti u tim zemljama.
 

dr. sc. Bruno Škrinjarić

 

Korištena literatura: