Obvezno glasanje: iskustva odabranih zemalja

U vrijeme intenzivne rasprave među političkim strankama, pravnim stručnjacima i predstavnicima medija, i za opću javnost je na e-Savjetovanju do 24. lipnja 2023. godine otvoreno javno savjetovanje o Prijedlogu Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. Bez svake sumnje će donošenje navedenog zakona utjecati na provođenje i rezultate parlamentarnih izbora sljedeće godine. U kojoj će mjeri minimalna promjena granica izbornih jedinica, kako tvrdi vladajuća politička opcija, utjecati na krajnji odabir birača i davanje glasova izabranim kandidatima na glasačkim listićima i time djelovati na izbor zastupnika u Hrvatski sabor, vidjet ćemo nakon održanih parlamentarnih izbora. Također ćemo se osvjedočiti hoće li usvajanje zakona u Hrvatskom saboru i promjena granica dosadašnjih izbornih jedinica možda ishoditi povećanje interesa hrvatskih birača da se odazovu i da sudjeluju u izboru zastupnika za novi saziv Hrvatskog sabora.

Vjerujem da je pravo vrijeme da se podsjetimo na dosadašnju izlaznost birača u našoj zemlji na parlamentarne izbore. Najveća izlaznost na dosadašnje parlamentarne izbore bila je prilikom prvih parlamentarnih izbora 1990. godine. Tom je prilikom na parlamentarne izbore izašlo 84,40 posto birača registriranih u Registru birača. I na drugim izborima zastupnika za hrvatski parlament 1992. godine bila je visoka izlaznost. Tada je na izborima sudjelovalo 75,60 posto biračkog tijela. U sljedećim parlamentarnim izborima izlaznost birača se smanjivala te je na onim posljednjim 2020. godine izlaznost bila samo 46,90 posto ukupnog broja registriranih birača (slika 1).

Definicija izbora kaže da su izbori proces iskazivanja političke volje koji se temelji na mogućnosti birača da se odluče za jednu od više ponuđenih političkih opcija i njihovih nositelja, te da se temelji na slobodi izbora među tim opcijama. Mogućnost biranja i sloboda izbora sastavnice su pojma izbora u demokratskim političkim sustavima. Pravnu osnovicu izbora čini biračko pravo, temeljno političko i ustavno pravo državljana da biraju svoje predstavnike (aktivno pravo) i da budu birani (pasivno pravo) u predstavnička tijela i na druge javne položaje. Demokratsko biračko pravo opće je, jednako, izravno i tajno. Opće biračko pravo znači da svi državljani imaju pravo birati i biti birani, neovisno o svojim posebnim obilježjima (spolu, rasi, vjeri, naciji, društvenom podrijetlu i statusu, imovini, obrazovanju, svjetonazoru i sl.).

Dobrovoljno i obvezno glasanje

Biračko pravo ostvaruje se dobrovoljnim ili obveznim glasanjem birača. U većini zemalja birači ostvaruju svoje biračko pravo dobrovoljnim glasanjem na izborima. U tom slučaju kandidati i političke stranke usmjeravaju svoju politiku na one birače koji će glasati, a njihova politika utječe na ukupno stanovništvo u zemlji i u tom slučaju manjina (onih koji su glasali) odlučuje za većinu (i za one koji nisu glasali). U isto vrijeme se troši puno vremena, novca i truda za političke kampanje kojima je cilj nagovoriti birače da izađu na birališta i da glasaju. Obvezno glasanje, koje se naziva i glasanje po općoj građanskoj dužnosti, uvjetuje da registrirani birači sudjeluju na izborima. U praksi se glasač treba prijaviti na biračko mjesto, glasati ili predati prazan glasački listić ili navesti opravdani razlog neizlaska na glasanje (npr. invaliditet, bolest, visoka životna dob, putovanje, prirodna katastrofa, vjerski prigovori i sl.). U malom broju zemalja postoji obvezno glasanje i u tim slučajevima postoji skup zakona kojim se obvezuju građani koji ispunjavaju zakonske uvjete na glasanje na izborima. Najčešći je slučaj u zemljama s obveznim sustavom glasanja da se nameću kazne za one građane koji se ne odazovu na glasanje na izborima. Isto tako osobe koje se ne registriraju, a ispunjavaju uvjete za status glasača, podliježu kaznama. U nekim se zemljama automatski ostvaruje upis glasača u registar glasača po stjecanju državljanstva ili stjecanjem punoljetnosti.

U svijetu postoji 27 zemalja koje imaju obvezni sustav glasanja, od kojih samo 10 zemalja ima aktivni sustav obveznog glasanja, odnosno skup zakona koji kažnjavaju građane koji ne izvrše svoju dužnost obveznog sudjelovanja na izborima. Zemlje s obveznim glasanjem su: Argentina, Australija, Austrija (regije Vorarlberg, Styria, Tyrol), Belgija, Bolivija, Brazil, Cipar (do 2017.), Čile (do 2012.), Dominikanska Republika (do 2010.), DR Kongo, Egipat, Ekvador, Fidži (do 2014.), Filipini, Francuska (za izbor senatora u Senatu), Gabon, Grčka, Gvatemala (do 1990.), Honduras, Italija (1945. – 1993.), Kostarika, Libanon, Lihtenštajn, Luksemburg, Meksiko, Nauru, Nizozemska (do 1967.), Panama, Paragvaj, Peru, Samoa, Singapur, Sjedinjene Američke Države (iako postoji u pojedinim državama, u stvarnosti se ne primjenjuje), Španjolska (1907. – 1923.), Švicarska (samo za kanton Schaffhausen), Tajland, Turska, Urugvaj i Venezuela (do 1993.).
U sljedećem dijelu ovog teksta ukratko ću opisati iskustva odabranih zemalja i razloge za uvođenje obveznog glasanja.

Iskustva odabranih zemalja s obveznim glasanjem

Australija

Obvezno glasanje uvedeno je u Australiji 1924. godine i odnosi se na sve birače s pravom glasa. Uvedeno je s ciljem povećanja izlaska birača na izbore. Nakon Prvog svjetskog rata došlo je do značajnog pada odaziva birača u Australiji sa 71 posto na izborima 1919. godine na manje od 60 posto na izborima 1922. godine. Kako bi se potaknulo birače na veću izlaznost na izbore, zainteresirane političke stranke složile su se uvesti sustav obveznog glasanja, a 1924. uveden je nacrt zakona o izmjenama i dopunama izbornog zakona. Po usvajanju novog izbornog zakona, prema informacijama koje je objavilo Australsko izborno povjerenstvo, izlazak birača na izborima 1925. godine je porastao na više od 91 posto. Danas je glasanje u Australiji obvezno na državnoj i saveznoj razini vlasti. Obvezno je i na razini lokalne samouprave u saveznoj državi Queensland, a u drugim saveznim državama nije obvezno. Zakonom je utvrđeno da u slučaju kada birač ne izađe na izbore, odnosno ne glasa, bit će mu poslano pismo u kojem se od njega traži da navede opravdan razlog za neizlazak na izbore ili će u protivnom morati platiti novčanu kaznu od 20 do 50 australskih dolara. Ako ne plati kaznu ili ne navede valjani razlog zbog kojega nije izašao na izbore, predmet će biti proslijeđen sudu. Ako se predmet riješi na sudu i birač bude proglašen krivim, može ga se novčano kazniti u iznosu do 180 dolara zajedno s plaćanjem sudskih troškova te mu se može zabilježiti kaznena presuda. Nema pouzdanih podataka o tome koliko je birača svake godine kažnjeno zbog neizlaska na glasanje, ali se procjenjuje da ta brojka iznosi oko 2.000 do 3.000 birača godišnje.

Belgija

U Belgiji je obvezno glasanje uvedeno 1892. godine za muškarce i 1949. godine za žene s ciljem povećanja izlaznosti na izbore. Iako je tada većina građana još uvijek bila bez prava glasa, Belgija je bila prva država koja je uvela obvezno glasanje na nacionalnoj razini. Cilj te odluke bio je uključiti građane u politički i javni život, kao i smanjiti utjecaj radikalnih stranaka na sastav zastupnika u parlamentu. Katoličke stranke računale su na veliki postotak glasova svojih religioznih birača, a naročito u ruralnim regijama. Ne manje važan motiv za uvođenje obveznog glasanja na izborima u Belgiji bio je smanjivanje troškova političkih kampanja. Budući da su birači na ovaj način prinuđeni glasati, političke stranke nisu prisiljene trošiti novac na kampanje kako bi privukle građane na izlazak na birališta. Nekoliko dana prije izbora, svaki punoljetni građanin dobije na svoju adresu poziv na izbore te glasački listić. Njegova je dužnost odazvati se na izbore i pojaviti se na biračkom mjestu, iako može predati prazan glasački listić. U slučaju da se birač ogluši na svoju građansku dužnost, a ne opravda izostanak, naplaćuje mu se novčana kazna. Za neizlazak na biralište prvi put iznosi kazne su manji, a za svaki sljedeći neodlazak na izbore, kazna se povećava. U slučaju da se birač ne pojavi na biralištu četiri puta unutar posljednjih 15 godina, njegova se građanska prava privremeno suspendiraju, ispisuje se iz registra birača na 10 godina te ne može biti biran niti obnašati neku javnu funkciju. U Belgiji građanin teško može dobiti posao u javnom sektoru ako ne sudjeluje na glasanju. Uz navedene mjere, ali i mogućnost glasanja putem pošte, stopa sudjelovanja na izborima u Belgiji iznosi u prosjeku oko 90 posto. Nakon što je u sedamdesetima susjedna Nizozemska ukinula obvezno glasanje na izborima, to se pitanje otvorilo i u Belgiji. Unatoč zahtjevima za njegovim ukidanjem, većina građana Belgije odlučila je zadržati obvezno glasanje. Uz manje izmjene, belgijski izborni zakon nije se mijenjao.

Grčka

Glasanje je obvezno u Grčkoj od 1926. godine za sve birače koji su registrirani u popisu birača. Oni birači koji se ne odazovu na izbore, a pritom nemaju valjan razlog zbog kojeg nisu glasali, mogu biti kažnjeni zatvorom na rok od jednog mjeseca do jedne godine, a u slučajevima kada birač koji nije izašao na izbore i nije glasao treba platiti novčanu kaznu. U slučaju neplaćanja kazne, nakon opomene i nakon višestrukog odbijanja, sudovi mogu izreći kaznu zatvora. To se obično klasificira kao kazna zatvora zbog neplaćanja novčane kazne, a ne kazna zatvora zbog neglasanja. Glasanje nije obvezno za osobe koje su starije od 70 godina, za one koji žive na udaljenosti od birališta većoj od 200 kilometara, za hospitalizirane građane i za one koji borave u inozemstvu. Administrativne sankcije za neodlazak na izbore, uključujući zabranu izdavanja putovnice, vozačke ili profesionalne dozvole, službeno su ukinute 2000. godine. Jedan od razloga za uvođenje obveznog glasanja u Grčkoj vidio se u njegovoj uspješnoj primjeni u Belgiji.

Luksemburg

Uz Belgiju i Grčku, među europskim zemljama je još samo Luksemburg zadržao obvezu glasanja na izborima. Iako obveza odlaska na izbore u Luksemburgu postoji i danas, neodlazak na izbore birač treba opravdati valjanim razlogom kako bi izbjegao daljnje sankcije (novčanu kaznu). Ipak, sankcije za one koji tu obvezu krše ne primjenjuju se već više od pedeset godina pa birači ne moraju strahovati da će biti kažnjeni u slučaju da ne izađu na izbore. Dobrovoljno glasanje se primjenjuje za građane starije od 75 godina te za građane koji su na dan izbora izvan svoje općine.

Posebno bih se osvrnula na iskustva zemalja koje su imale obvezno glasanje pa su ga ukinule.

Iskustva odabranih zemalja koje su ukinule obvezno glasanje

Bugarska

Bugarska je zbog pada stope izlaznosti na izbore na oko 50 posto ukupnog broja birača, odlučila uvesti obvezno glasanje 2016. godine. Bila je to jedna od rijetkih europskih zemalja koja se odlučila za takav potez budući da je u drugim zemljama prisutan trend ukidanja obveznog glasanja na izborima. Međutim, iste je godine Ustavni sud Bugarske proglasio tu odluku nevažećom argumentirajući da je pravo glasa subjektivno pravo, a ne javna dužnost građana.

Austrija

Iako nije postojala obveza glasanja na nacionalnoj razini, pojedine austrijske regije (Vorarlberg, Styria) imale su na snazi tu odredbu od 1929. do 1992. godine, a regija Tyrol od 1929. do 2004. godine. Među razlozima zbog kojih su određene regije uvele obvezu glasanja bili su sljedeći: povećati izlaznost na izbore, promovirati izjašnjavanje o demokratskim stavovima posebno kod mlađih građana, povećati svijest građana o njihovim pravima i dužnostima te povećati legitimitet političkih predstavnika. Usprkos napuštanju obveznog glasanja 1992. i 2004. godine, austrijske regije ipak su zadržale relativno visoke stope izlazaka na izbore.

Što može naučiti Hrvatska iz iskustava zemalja s obveznim glasanjem?

Većina demokracija sudjelovanje u nacionalnim izborima smatra građanskim pravom, a neke smatraju da je izlazak na izbore i građanska odgovornost. U nekim zemljama, gdje se glasanje smatra dužnošću, glasanje na izborima postalo je obvezno i regulirano nacionalnim ustavima i izbornim zakonima. Neke zemlje idu toliko daleko da uvode novčane i druge sankcije onima koji ne glasaju. Obvezno glasanje nije nov koncept i u primjeni je u Belgiji još od kraja 19. stoljeća pa sve do danas. Postoje i primjeri zemalja, poput Nizozemske, koje su određeno vrijeme u svojoj povijesti prakticirale obvezno glasanje, ali su ga u međuvremenu ukinule.

Vodeći argument protiv obveznog glasanja je da ono nije u skladu s demokratskim slobodama i demokratskim izborima. To može obeshrabriti političko obrazovanje biračkog tijela jer će građani prisiljeni sudjelovati na izborima automatski reagirati negativno. Postavlja se pitanje je li izabrana vlast doista legitimnija ako je visok odaziv birača na izborima? Dokazano je da prisiljavanje građana na glasanje rezultira povećanim brojem nevažećih i praznih glasačkih listića u usporedbi sa zemljama koje nemaju zakone o obveznom glasanju.
Još jedna posljedica obveznog glasanja je mogući veliki broj „slučajnih glasova“. Birači koji izlaze na izbore jer moraju pa glasaju protiv svoje slobodne volje mogu nasumično birati (označiti) kandidata, vrlo često prvog kandidata na glasačkom listiću. Biraču je svejedno za koga će glasati sve dok je vlast zadovoljna da je ispunio svoju građansku dužnost. Pitanje je kakav učinak ima kategorija „slučajnih glasova“ na legitimitet demokratski izabrane vlade?

Neke zemlje formalno imaju zakone o obveznom glasanju, ali ih ne provode, niti ih namjeravaju provoditi. Ti zakoni postoje kako bi izrazili stajalište vlade o tome što bi trebala biti odgovornost građana. Iako vlada neće u cijelosti provoditi zakone o obveznom glasanju ili čak imati formalne zakonske sankcije za neglasanje, zakon može imati određeni učinak na građane. Na primjer, u Austriji je glasanje obvezno u samo tri regije, a sankcije se slabo provode. Međutim, te regije obično imaju viši prosjek izlaznosti od nacionalnog prosjeka. Drugi mogući razlozi za neprovođenje zakona mogu biti složenost i resursi potrebni za provedbu. Zemlje s ograničenim proračunima možda ne stavljaju provedbu zakona o obveznom glasanju kao visoki prioritet, ali se ipak nadaju da će prisutnost zakona potaknuti građane na sudjelovanje na izborima.

Možemo li očekivati da bi u Hrvatskoj bila veća izlaznost na parlamentarne i sve druge izbore ako bi se u zemlji prakticiralo obvezno glasanje na temelju novih izbornih zakona? Očekuju li se u tom slučaju promjene glasačkih navika birača? U slučaju obveznog izlaska na izbore, trebaju li postojati kazne za neglasanje i kakve? Što bi bilo u slučaju da postoje kazne za neglasanje, ali ih se neće nikad ili rijetko provoditi? Što bi bilo u slučaju zanemarive kazne? Bi li ona dodatno potaknula birače na odlazak na izbore? Budući da je u mnogim zemljama (npr. u Australiji) omogućena prihvatljiva isprika za izostanak na dan izbora, birač koji neće izaći na izbore, uz opravdanu ispriku, izbjeći će sankcije. Je li to prihvatljivo i za eventualno naš slučaj? Umjesto bilo kakvog zaključka, u tablici 1 prikazala sam razloge "ZA" i "PROTIV" obveznog glasanja.

Tablica 1: Razlozi "ZA" i "PROTIV" obveznog glasanja
 

Razlozi ZA obvezno glasanje	Razlozi PROTIV obveznog glasanja
Glasanje je nužan dio obveza državljanstva, kao što su sudjelovanje u porotama ili plaćanje poreza. To je temeljno pravo koje omogućuje građanima sudjelovanje u demokratskom procesu i utjecaj na odluke koje utječu na njihove živote.	Građani imaju pravo odabrati žele li izaći na izbore i glasati ili ne. Građani/birači bi trebali imati slobodu suzdržavati se od odlaska na izbore i glasanja ako ne žele sudjelovati u demokratskom procesu u svojoj zemlji.
Obvezno glasanje povećava legitimitet izabranih predstavnika. To osigurava da kandidati koji osvoje mjesta u parlamentu stvarno imaju podršku većine ljudi.	Obvezno glasanje smanjuje legitimitet izabranih predstavnika. To dovodi do toga da se uključuju i glasovi ljudi koji nisu zainteresirani ili su nedovoljno informirani o političkim strankama i javnim politikama koje zastupaju, a glasaju samo zato što moraju.
Obvezno glasanje povećava političko obrazovanje ljudi. Tendencija je da će ljudi obraćati više pažnje na političke stranke i javne politike koje zastupaju ako znaju da moraju glasati.	Građani/birači u zemljama u kojima je propisan obvezan izlazak na izbore i glasanje (npr. građani Australije) ne smatraju se bolje politički obrazovanima od onih koji nemaju tu zakonom propisanu obvezu (npr. građani Novog Zelanda, Ujedinjenog Kraljevstva ili Sjedinjenih Američkih Država).
Obvezno glasanje ne prisiljava izbor. Ljudi uvijek mogu predati prazan ili neispravan listić.	Obvezno glasanje prisiljava građane da glasaju za jednog od kandidata, čak i ako im se niti jedan od kandidata ne sviđa.
Obvezno glasanje znači da kandidati moraju uzeti u obzir potrebe svih birača. Ako bi glasanje bilo dobrovoljno, kako pokazuje iskustvo SAD-a, na taj se način politički sustav može usmjeriti prema zastupanju interesa imućnijih građana i bolje obrazovanih budući da siromašniji i manje obrazovani građani imaju manju sklonost glasati.	Dobrovoljno glasanje nije nužno usmjereno prema bogatima ili obrazovanima. Iskustvo u SAD-u pokazuje da se i siromašniji i relativno neobrazovaniji građani/glasači mogu mobilizirati u velikom broju i glasati za one kandidate koji zastupaju i podržavaju rješavanje njihovih problema.

Izvor: Sistematizacija autorice.

Slika 1: Izlaznost birača na parlamentarne izbore, u %


Izvor: Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske.