Odluka o ocjenjivanju i razvrstavanju općina, gradova i županija prema stupnju razvijenosti

8. siječnja 2024.

Vlada Republike Hrvatske je na sjednici 4. siječnja 2024. godine donijela Odluku o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLP(R)S) prema stupnju razvijenosti. Zakon o regionalnom razvoju (Narodne novine, broj 147/14, 123/17, 118/18) nalaže Ministarstvu regionalnoga razvoja i fondova Europske unije da svake tri godine provodi postupak ocjenjivanja stupnja razvijenosti općina, gradova i županija prema indeksu razvijenosti u skladu s Uredbom o indeksu razvijenosti (Narodne novine, broj 131/17).

Nakon uvida u donesenu Vladinu Odluku o provedenom ocjenjivanju i razvrstavanju općina, gradova i županija prema stupnju razvijenosti koja stupa na snagu objavom u Narodnim novinama, u ovom komentaru osvrćemo se na nekoliko ključnih činjenica o ocjenjivanju i razvrstavanju svih JLP(R)S-ova u Republici Hrvatskoj prema stupnju razvijenosti.

Prvo, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije propustilo je provesti redovitu trogodišnju zakonsku obvezu ocjenjivanja i razvrstavanja JLP(R)S-ova na temelju indeksa razvijenosti. Zakon o regionalnom razvoju (Narodne novine, broj 147/14, 123/17, 118/18) nalaže Ministarstvu da svake tri godine provodi postupak ocjenjivanja stupnja razvijenosti općina, gradova i županija. Zadnji izračun indeksa razvijenosti je proveden krajem 2017. godine i objavljen početkom 2018. na temelju trogodišnjih podataka za 2014., 2015. i 2016. godinu. Prema Uredbi o indeksu razvijenosti (Narodne novine, broj 131/17) za izračun indeksa razvijenosti koriste se sljedeći pokazatelji: stope nezaposlenosti, dohodak po stanovniku, proračunski prihodi JLP(R)S-ova po stanovniku, opće kretanje stanovništva, stopa obrazovanosti (tercijarno obrazovanje) i indeks starenja. Javnost nije upoznata kada je i tko je za potrebe resornog ministarstva proveo ovo novo ocjenjivanje stupnja razvijenosti za 2024. godinu na temelju podataka za 2020., 2021. i 2022. godinu, a koje je objavljeno na sjednici Vlade Republike Hrvatske. Nije poznata metodologija izračuna, je li promijenjena u odnosu na prethodno korištenu ili je primijenjena postojeća metodologija. Pojednostavljeno rečeno, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije propustilo je cijelo trogodišnje razdoblje ocjenjivanja stupnja razvijenosti JLP(R)S-ova na temelju podataka za 2017., 2018. i 2019. godinu.

O razlozima zašto je to tako, možemo samo nagađati. Resorno ministarstvo je još prije tri godine započelo s postupkom ocjenjivanja i razvrstavanja lokalnih i regionalnih jedinica i njihova rangiranja prema indeksu razvijenosti. Tijekom razgovora s bivšom ministricom regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Natašom Tramišak o glavnim ciljevima regionalne politike u njezinu mandatu, koji je objavljen u stručnoj publikaciji Ekonomskog instituta, Zagreb Regio-novosti^[1], njezin odgovor na moje pitanje kada će se objaviti rezultati istraživanja i rangiranje jedinica prema indeksu razvijenosti bio je da još treba provjeriti pojedine brojke pa će rezultati biti javno predstavljeni. Nakon proteka vremena od tri godine u kojem nismo imali prilike vidjeti rangiranje općina, gradova i županija po indeksu razvijenosti, moguće je da dobiveni rezultati rangiranja po razvijenosti nisu bili baš blistavi i da je velik ili, vjerojatnije, prevelik broj jedinica i dalje bio svrstan u potpomognuto područje, odnosno u područje koje prema razvijenosti zaostaje za nacionalnim prosjekom i čiji je razvoj potrebno dodatno poticati. Takav rezultat vjerojatno nije bio za javno pokazivanje i opravdanje za trošenje ogromne količine javnog novca za niz programa, aktivnosti i mjera kojima se želi uspostaviti ravnomjerni razvoj svih krajeva Hrvatske i provesti kvalitetne javne politike za unaprjeđenje radnih i životnih uvjeta u svim dijelovima Hrvatske, a osobito u slabije razvijenim područjima. Moguće je da to nije bilo nešto čime bi se Vlada Republike Hrvatske mogla pohvaliti svojim građanima. Javno objavljivanje rezultata o rangiranju općina, gradova i županija je izostalo, a građani, poduzetnici, akademska i istraživačka zajednica, nevladine organizacije, mediji, političke stranke i najšira javnost su ostali uskraćeni za važnu informaciju koja je podloga za vođenje javnih politika i trošenje javnog novca, ali bez posljedica za odgovorno tijelo državne uprave - Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije - koje je zakonski odgovorno za obavljanje tog zadatka.

Drugo, u prezentaciji Prijedloga odluke o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti^[2], koju je pripremilo Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, napravljena je greška u kojoj se navodi da su među pokazateljima mjerenja indeksa razvijenosti općina, gradova i županija prosječni izvorni prihodi po stanovniku. Izvorni prihodi je kolokvijalni naziv koji nema jasno značenje. Nekima on znači isključivo prihode od lokalnih poreza i korisničkih naknada, a nekima, uz spomenuto, i prihode od zajedničkih poreza i zajedničkih prihoda bez pomoći, prenesene viškove i manjkove, te primitke od zaduživanja. Međutim, Uredba o indeksu razvijenosti navodi proračunske prihode JLP(R)S-ova po stanovniku koji se izračunavaju kao omjer ostvarenih prihoda JLP(R)S-ova, umanjenih za prihode od domaćih i stranih pomoći i donacija te sredstva fiskalnog izravnanja, prihode iz posebnih ugovora (sufinanciranje građana za mjesnu samoupravu), prihode ostvarene na osnovi dodatnih udjela u porezu na dohodak i pomoći za izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija, prihode od prodaje nefinancijske imovine i od prireza porezu na dohodak i broja stanovnika na području JLP(R)S-ova. Uvijek treba biti precizan. Naročito kada je novac u pitanju.

Treće, zbog neizvršenog jednog kruga ocjenjivanja stupnja razvijenosti JLP(R)S-ova postoji velika vjerojatnost da su se neke općine i gradovi, moguće i županije, koji su prethodno bili s indeksom razvijenosti iznad prosjeka razvijenosti cijele države i izvan potpomognutog područja, u tom neocijenjenom trogodišnjem razdoblju trebali naći ispod prosjeka razvijenosti Republike Hrvatske i steći status potpomognutog područja. Kako je ocjenjivanje izostalo, postoji mogućnost da su neke općine i gradovi te županije potencijalno bili zakinuti za ostvarivanje različitih oblika potpore na koje imaju pravo jedinice u potpomognutim područjima. Nitko nije snosio odgovornost za takav propust. Po tom pitanju u medijima se nisu javljale niti najglasnije opozicijske političke stranke, kao uostalom niti akademska i istraživačka zajednica.

Četvrto, bez obzira što je na temelju izmjerenog novog indeksa razvijenosti nešto manji broj općina i gradova koji su ispodprosječno razvijeni (287) nego što ih je bilo 2018. godine (304), i dalje je više od polovice lokalnih jedinica nerazvijeno i zaostaje za nacionalnim prosjekom razvijenosti. Podatak da je u šest godina samo dodatnih 17 općina i gradova prema indeksu razvijenosti svrstano među iznadprosječno razvijene gradove i općine ne može nikoga zadovoljiti, a naročito ne stanovnike svih onih općina i gradova u kojima nema novih radnih mjesta koja proizvode robe koje konkuriraju kvalitetom, a ne cijenom i osiguravaju visoke dohotke stanovnicima, naročito mladima i visokoobrazovanima u zemlji, ali i inozemstvu koji traže priliku za vlastiti razvoj. Iako proračunski prihodi općina i gradova po stanovniku rastu, veliki broj općina i gradova, kao i županija ne može pružati usluge građanima zbog nepostojanja ustanova čija je to zadaća. Dvadesetak gradova ima tek jednu ili dvije ustanove (uglavnom dječji vrtić), dok u šezdesetak posto općina (243) ne postoji baš niti jedna ustanova za pružanje usluga građanima. Po meni su to pokazatelji koji bi se u nekoj novoj metodologiji ocjenjivanja stupnja razvijenosti trebali uzeti u obzir. Trebalo bi uzeti u obzir i brojne druge pokazatelje, ali svakako u ocjenjivanje uključiti i građane i njihovo zadovoljstvo kvalitetom pruženih javnih usluga jer su građani ti koji plaćaju poreze i različite naknade za usluge koje im osiguravaju općine, gradovi i županije.

Peto, nema značajnih promjena u skupinama najnerazvijenijih i najrazvijenijih županija, općina i gradova. Kontinuirano se iste županije nalaze u skupini najnerazvijenijih (Brodsko-posavska, Sisačko-moslavačka, Virovitičko-podravska i Vukovarsko-srijemska), dok su pokazatelji za ocjenu indeksa razvijenosti Požeško-slavonsku županiju preselili u najnerazvijeniju skupinu županija. Među najrazvijenijom skupinom županija ove godine više nije Primorsko-goranska županija, već je njeno mjesto zauzela Zadarska županija.

Tri općine koje su 2018. bile na začelju po indeksu razvijenosti i danas su na začelju na istim mjestima, i to: Babina Greda, Berek i Biskupija. Grad Beli Manastir primjer je grada čija je pozicija danas u drugoj skupini razvijenosti, a prije šest godina bio je u boljoj, trećoj skupini razvijenosti. To je primjer koji pokazuje da bez obzira na neznatno smanjeni broj općina i gradova koji su u skupini nerazvijenih jedinica (potpomognutog područja) i dalje ima jedinica čija se razvijenost pogoršala od zadnjeg mjerenja. To je i smjernica nositeljima javnih politika da dosadašnje poduzete mjere nisu učinkovite jer njihovi konačni učinci nisu postigli rezultat - višu razinu razvijenosti.

Šesto, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije nije javno objavilo cjelovitu tablicu s prikazom indeksa razvijenosti općina, gradova i županija i njegovih komponenti pa se ne može komentirati u kojoj su se komponenti poboljšali ili pogoršali indeksi razvijenosti pojedinih županija, općina i gradova. Vjerujemo da će u najskorije vrijeme resorno ministarstvo javno objaviti cjelovite izračune indeksa razvijenosti JLP(R)S-ova jer je transparentnost načelo na kojem počivaju javne politike EU-a pa bi se i ono tog načela trebalo pridržavati, zar ne?
 
Literatura:
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. (2024). Prezentacija Prijedloga odluke o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti. https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//2016/Sjednice/2024/Sije%C4%8Danj/276%20sjednica%20VRH//276%20-%204%20Prezentacija.pdf
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. (2024). Prijedlog odluke o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti. https://vlada.gov.hr/sjednice/276-sjednica-vlade-republike-hrvatske-40673/40673
Regio-novosti, broj 16, rujan 2020. https://www.eizg.hr/userdocsimages/publikacije/serijske-publikacije/regio-novosti/regio_16_rujan_2020.pdf