Općine i gradovi bez prireza, ali s istim, nižim ili višim stopama poreza na dohodak

3. siječnja 2024.

Novu kalendarsku i fiskalnu godinu obilježit će početak primjene većeg broja izmijenjenih i dopunjenih poreznih zakona, a neki od njih će utjecati na ostvarivanje prihoda u općinskim i gradskim proračunima. Najveći utjecaj imat će izmjene i dopuna Zakona o lokalnim porezima kojima je ukinut prirez porezu na dohodak kao jedan od općinskih i gradskih poreza i izmjene i dopune Zakona o porezu na dohodak kojima su uvedene brojne promjene. Jedna od najvažnijih promjena odnosi se na zakonsku mogućnost da se u općinama i gradovima odlukama općinskih i gradskih vijeća samostalno propišu visine poreznih stopa poreza na dohodak (niže i više stope) za godišnji porez na dohodak u zakonom propisanim granicama. U slučaju da općinska i gradska vijeća ne donesu odluku o promjeni visine porezne stope, na snazi ostaju postojeće stope od 20 posto i 30 posto. Zakonske promjene s utjecajem na ostvarenje proračunskih prihoda u općinskim i gradskim proračunima odnose se i na povećani prag za primjenu više stope poreza na dohodak koji iznosi 50.400 eura godišnje ili 4.200 eura mjesečno. Također je povećan iznos osnovnog osobnog odbitka na 560 eura te su povećani i iznosi osobnog odbitka za uzdržavane članove i invalidnost primjenom koeficijenta na osnovni osobni odbitak.

Prema najavama općinskih načelnika i gradonačelnika, a i pregledavanjem u Narodnim novinama objavljenih odluka općinskih i gradskih vijeća o utvrđenim novim stopama poreza na dohodak u općinama i gradovima^[1], možemo se osvjedočiti da sve općine i svi gradovi neće mijenjati dosadašnje stope poreza na dohodak. Znamo da su u pojedinim općinama i gradovima donesene odluke o zadržavanju postojeće visine poreznih stopa poreza na dohodak (20 posto i 30 posto) bez obzira na to jesu li te lokalne zajednice do sada osiguravale prihode od prireza porezu na dohodak ili nisu nikada uvodile prirez. Postoje i primjeri jedinica lokalne samouprave u kojima su uvedene više porezne stope poreza na dohodak u okviru raspona koji im zakon omogućava, ali se općinski načelnici i gradonačelnici te općinska i gradska vijeća nisu odlučili za maksimalnu visinu poreznih stopa. Nisu brojni suprotni primjeri jer su u samo nekoliko općina i gradova uvedene niže porezne stope od postojećih.

Među općinama i gradovima nema pravila o izboru visine poreznih stopa i hoće li izbor porezne stope u cijelosti nadoknaditi potencijalni gubitak prihoda od dosadašnjeg prireza porezu na dohodak ili se predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odlučilo kompenzirati manji ili veći dio izgubljenih prihoda od prireza. Također ne znači da je donesena odluka o nižim ili višim stopama ako nije postojao ili je postojao prirez u lokalnoj jedinici.

Ciljevi kojima su se vodili donositelji odluka u izboru novih poreznih stopa su različiti, a mi možemo samo spekulirati o njima. Jedan od ciljeva je onaj koji se odnosi na porezno rasterećenje ili smanjivanje poreznog opterećenja poreznih obveznika i mogućnost ostvarivanja viših neto dohodaka građana u općini ili gradu, a time i svjesne odluke nositelja izvršne i predstavničke vlasti u jedinicama lokalne samouprave koja će rezultirati postizanjem nižih poreznih prihoda u općinskim i gradskim proračunima i, posredno zbog manjih prihoda, odustajanjem od nekih projekata ili usluga građanima.

Za analizu odluka o usvojenim novim poreznim stopama poreza na dohodak u općinama i gradovima i njihovih utjecaja na potencijalno veće ili manje proračunske prihode u općinskim i gradskim proračunima podsjećam da je prirez porezu na dohodak uvelo 94 grada (od ukupno njih 127) i Grad Zagreb. Samo je u devet gradova uveden prirez po maksimalnoj zakonom propisanoj stopi od 12 posto, i to u gradovima u kojima živi do 30.000 stanovnika, i od 15 posto u gradovima u kojima živi više od 30.000 stanovnika. Prirez je uveden u 209 općina (od ukupno njih 428), s tim da je prirez u svega 63 općine uveden po maksimalnoj zakonskoj stopi od 10 posto. Ukupno 33 grada i 219 općina ili gotovo polovina jedinica lokalne samouprave (45 posto) nije računalo na prihode od prireza porezu na dohodak u svojim proračunima. Sve su to lokalne jedinice koje su se odrekle proračunskih prihoda od tog lokalnog poreza. Među njima postoje razlike u fiskalnim kapacitetima i u razvijenosti ili, drugim riječima, one nemaju istu razinu proračunskih prihoda po stanovniku ili poreznih prihoda po stanovniku, niti pripadaju istoj skupini razvijenosti prema zadnjem i davno izmjerenom indeksu razvijenosti (2018.). Primjeri općina i gradova koji su razvrstani u skupinu najnerazvijenijih jedinica lokalne samouprave i koji nisu imali prirez su općine Gvozd, Donji Lapac i Đulovac i grad Glina. Općine Kostrena, Omišalj i Malinska-Dubašnica i gradovi Krk, Sveta Nedelja, Samobor i Hvar su primjeri iz skupine najrazvijenijih gradova bez prihoda od prireza. Među najrazvijenijim lokalnim jedinicama prema indeksu razvijenosti treba navesti općine Kostrena, Omišalj i Malinska-Dubašnica koje su zadržale postojeću nižu stopu poreza na dohodak (20 posto), dok su gradovi Samobor i Sveta Nedelja primjeri lokalnih jedinica koje su uvele nižu poreznu stopu poreza na dohodak (18 posto) od postojeće (20 posto) i od maksimalno moguće (22,4 posto). Posebno bih navela općine Kapela (15 posto), Stari Jankovci (15 posto), Veliko Trojstvo (17,5 posto), Severin (18 posto) i Vrhovine (18 posto) koje su u grupi lokalnih jedinica s najnižim indeksom razvijenosti, a koje su uvele niže stope poreza na dohodak od postojeće (20 posto).

Među gradovima koji su imali maksimalne stope prireza, gradovi Sveti Ivan Zelina, Vrbovec i Zaprešić zadržali su postojeće stope poreza na dohodak (20 posto i 30 posto). Gradska vijeća Splita i Rijeke su donijela odluke kojima se povećavanjem stope poreza na dohodak djelomično kompenzira gubitak prihoda od prireza, pri čemu u oba grada nisu uvedene maksimalno moguće stope poreza na dohodak. Gradski vijećnici Rijeke su se odlučili za maksimalnu stopu koja se odnosi na gradove do 30.000 stanovnika (stope od 22,40 posto i 33,60 posto), a ne za one porezne stope koje se odnose na gradove njihove veličine (stope od 23 posto i 34,50 posto). Splitski vijećnici su se odlučili za još niže opterećenje građana od građana u Rijeci (stope od 21,50 posto i 32,25 posto), čime se očekuje djelomična nadoknada izgubljenih prihoda od prireza jer su nove porezne stope poreza na dohodak tako izabrane da kompenziraju tek polovicu nekadašnje maksimalne zakonske stope prireza od 15 posto. Prihodi od prireza u Splitu su iznosili oko 8 posto, a u Rijeci oko 7 posto ukupnih proračunskih prihoda (2020.). Gradonačelnik i Gradsko vijeće Osijeka odlučili su zadržati postojeće stope poreza na dohodak (20 posto i 30 posto), smatrajući da će u gradskom proračunu osigurati dovoljno prihoda za sve gradske projekte i financiranje tekućih rashoda. Osijek je imao prirez po stopi od 13 posto i od njega ostvarivao oko 7 posto ukupnih prihoda (2020.). Kada se objave podaci o izvršavanju proračuna u 2024. godini saznat ćemo hoće li prihodi od poreza na dohodak, kao i drugi prihodi (od lokalnih poreza, naknada, pomoći, EU fondova, primitaka od zaduživanja) biti dovoljno izdašni za zadovoljavanje javnih potreba građana i poduzetnika.

U četiri grada su donesene odluke za niže stope poreza na dohodak od postojećih. To su Samobor, Sveta Nedelja, Bjelovar i Oroslavje čiji su se vijećnici odlučili za 18 posto za nižu stopu, te za višu od 27 posto u Samoboru i 28 posto u Svetoj Nedelji i Bjelovaru. Najvjerojatnije u tim gradovima gradonačelnici očekuju rast proračunskih prihoda na osnovi povećanja zaposlenosti (povećanje porezne osnovice), ali i od drugih izvora.

Izdvojila bih još općine Molve i Punat u kojima su donesene odluke o uvođenju najniže moguće niže stope poreza na dohodak od 15 posto. Načelnici i općinska vijeća za donošenje tih odluka imaju opravdanje jer se općinski proračuni pune zahvaljujući drugim prihodima od bogatih nalazišta zemnog plina ili boravka turista. Porezni obveznici poreza na dohodak u obje općine nisu bili obveznici prireza. Većina je ostalih općina zadržala postojeće stope poreza na dohodak bez obzira na to jesu li imale uveden prirez ili ne.

Porezno rasterećenje je važno sa stajališta poreznih obveznika poreza na dohodak i, donedavno, prireza porezu na dohodak te korisnika gradskih usluga koji plaćaju različite općinske i gradske naknade za njihovo korištenje, od kojih općine i gradovi najviše ubiru prihoda od komunalne naknade i komunalnog doprinosa. Posebno je važno porezno rasterećenje sagledati znajući da su porezni obveznici također i birači, kojima je važno kod budućih izbora procijeniti kome će dati svoj glas uzimajući u obzir visinu poreza koji su obvezni plaćati i zauzvrat uživati u korištenju lokalnih usluga. Bilo koje smanjenje poreza, uz neizmijenjenu količinu i kvalitetu općinskih i gradskih usluga, najvjerojatnije bi pozitivno trebalo utjecati na poreznog obveznika ili birača u iskazivanju podrške općinskom načelniku i gradonačelniku. U suprotnom slučaju, povećanje poreza uz iste vrste usluga koje građanima pružaju njihove lokalne jedinice će kod većine građana izazvati negativne reakcije i nezadovoljstvo.

Smanjivanje poreznog opterećenja je važno i za općinske načelnike i gradonačelnike koji prikupljenim poreznim i drugim prihodima trebaju financirati brojna obećanja dana svojim biračima, odnosno građanima u vrijeme izbora. Oni bi sigurno željeli zadržati naklonost biračkog tijela manjim porezima, a u isto vrijeme s manje ostvarenih poreznih prihoda nikako ne mogu ispuniti dana obećanja i realizirati prekobrojne obećane projekte (od centara za zbrinjavanje komunalnog otpada, dječjih vrtića pa sve do nogometnih igrališta i bazena). Općinski načelnici i gradonačelnici su se kod predlaganja novih stopa poreza na dohodak našli u neizbježnoj dilemi opteretiti obveznike po maksimalnoj zakonskoj stopi, po najnižoj mogućoj stopi ili negdje između, kako bi se u potpunosti, neznatno ili tek djelomično kompenzirali prihodi od gubitka prireza.

Dovodi li mogućnost uvođenja novih stopa poreza na dohodak u propisanim zakonskim ograničenjima do drugog cilja, odnosno do povećane lokalne autonomije općina i gradova ili ne dovodi, nije baš lako odgovoriti. U fiskalnoj teoriji subnacionalne jedinice, u našem slučaju općine i gradovi, imaju potpunu samostalnost i poreznu autonomiju ako mogu u potpunosti samostalno i bez utjecaja središnje fiskalne vlasti na državnoj razini (ministarstva financija, vlade, parlamenta) donositi porezne stope i porezne osnovice poreza, u našem slučaju poreza na dohodak. Prema OECD-ovom metodološkom vodiču o poreznoj autonomiji iz 2020. godine, jedinice lokalne samouprave imaju ograničenu poreznu autonomiju (samostalnost) ako utvrđuju stopu poreza u granicama koje je utvrdila središnja država i u slučaju kada se porez dijeli u utvrđenim postocima koje određuje središnja država. Ta dva kriterija vrijede i u slučaju poreza na dohodak pa zakonske promjene nisu značajno pridonijele povećanju lokalne autonomije općina i gradova. Ona je i dalje ograničena.

Zakonskim propisivanjem mogućnosti jedinicama lokalne samouprave da u granicama propisanim zakonom svojim odlukama utvrde visinu poreznih stopa za godišnje dohotke od nesamostalnog rada i samostalne djelatnosti, kao i za drugi dohodak koji se ne smatra konačnim, uz ukidanje prireza porezu na dohodak i djelomično porezno rasterećenje, neće se u potpunosti povećati njihova porezna autonomija. Iako se zakonski omogućuje općinama i gradovima da odlukama svojih općinskih i gradskih vijeća mogu samostalno odrediti visine poreznih stopa u zakonom zadanim poreznim rasponima i tako zadržati postojeću razinu poreznih prihoda kao što je ona bila s prirezom porezu na dohodak, sve općine i svi gradovi tu mogućnost nisu iskoristili, nego su zadržali postojeće porezne stope.

Ukidanje prireza porezu na dohodak nije u potpunosti dovelo do pojednostavljenja sustava oporezivanja dohotka u cijeloj zemlji koji bi trebao biti treći cilj promjena zakona. Iako se u općinama i gradovima više neće ubirati dvije vrste poreza (porez na dohodak i prirez porezu na dohodak), porezni sustav ipak neće biti jednostavniji. Za službenike koji obračunavaju plaće komplikaciju će od prvog dana ove godine predstavljati obveza primjene različitih poreznih stopa poreza na dohodak u općinama i gradovima u kojima je prebivalište radnika kojima se obračunavaju porezi na dohodak. Koliko će trebati vremena utrošiti u pažljivo razvrstavanje radnika prema prebivalištu, odnosno prema važećim stopama poreza na dohodak koje treba za svakog radnika primijeniti, znaju vrijedne računovotkinje i računovođe. Nadam se da će im do šire primjene ChatGPT-ja ili nekog drugog AI-ja u tome u određenoj mjeri pomoći jednostavna programska rješenja.

Početak oporezivanja dohotka primjenom novih stopa donio je novosti za porezne obveznike, od kojih se neki vesele tek neznatnom povećanju neto dohotka, ali i tešku glavobolju osobama u računovodstvima tvrtki i ustanova koje obračunavaju plaće i javna davanja zaposlenima. Za sagledavanje pozitivnih ili negativnih rezultata zakonskih promjena u općinskim i gradskim proračunima treba pričekati sljedeću fiskalnu godinu kada će nas Ministarstvo financija obavijestiti o izvršenju lokalnih proračuna.
 
Tablica 1. Visine poreznih stopa poreza na dohodak

	Niža stopa poreza na dohodak, u %	Viša stopa poreza na dohodak, u %
Općina	15 do 22	25 do 33
Grad s manje od 30.000 stanovnika	15 do 22,40	25 do 33,60
Grad s više od 30.000 stanovnika	15 do 23	25 do 34,50
Grad Zagreb	15 do 23,60	25 do 35,40

Izvor: Zakon o porezu na dohodak (Narodne novine, broj 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 138/20, 151/22, 114/23).
   

Literatura:
OECD. (2020). Tax Autonomy Survey: Methodological Guide. OECD Fiscal Federalism Network. OECD. https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database/methodological-guide-tax-autonomy-indicators.pdf