Uloga digitalizacije javnih usluga u suzbijanju korupcije: Jesmo li spremni za AI?

U našim smo istraživanjima korupcije često navodili da je digitalizacija učinkovit antikorupcijski alat, s obzirom na to da povećava transparentnost rada javnog sektora i pruženih javnih usluga. Recentne empirijske studije koje istražuju utjecaj digitalizacije na javnu upravu i korupciju pokazale su da učinci nisu jednaki za različite skupine zemalja. Doprinos e-uprave smanjenju administrativne korupcije izraženiji je u zemljama u razvoju i posttranzicijskim zemljama (Sadik-Zada i sur., 2022). Međutim, u novim državama članicama EU-a, digitalizaciju javne uprave ne prate niže razine korupcije, kao što je to slučaj sa starim EU članicama (Androniceanu i sur., 2021; Androniceanu i sur., 2022).

Iako ne postoji precizna definicija mjere digitalizacije, postoje standardizirani pokazatelji zemalja EU-a o nekim aspektima digitalizacije. Europska komisija prati napredak zemalja EU-a u četiri ključna područja digitalne transformacije: (1) digitalna infrastruktura, (2) digitalne vještine, (3) digitalizacija javnih usluga i (4) digitalna transformacija poslovanja. U izvješće su uključeni i pokazatelji indeksa gospodarske i društvene digitalizacije (Digital Economy and Society Index, DESI), od kojih neki, premda ne savršeno, ocjenjuju razinu digitalizacije javne uprave i usluga te prate broj korisnika usluga e-uprave i AI tehnologije.

Raspoloživost digitalnih usluga za građane povećala se od 2018. do danas u svim državama članicama EU-a, dok je dostupnost digitalnih usluga poduzećima na istoj ili čak na višoj razini tijekom promatranog razdoblja od 2018. do 2024. (slika 1). Iako je vjerojatno taj trend ubrzan uslijed pandemije bolesti COVID-19, razumno je pretpostaviti da se radi o kontinuiranom procesu s obzirom na znatan i rastući udio odraslog stanovništva koje se koristi internetom diljem EU-a. Stoga bi daljnja ponuda niza digitalnih javnih usluga mogla potaknuti građane i poduzeća da se u još većoj mjeri koriste ovim uslugama.
 
Slika 1. Digitalne javne usluge za građane i poduzeća, 2024.

 

Napomene: Digitalne javne usluge za građane mjere udio administrativnih koraka koje građani mogu poduzeti na internetu za važne životne događaje (rođenje djeteta, novo prebivalište itd.). Digitalne javne usluge za poduzeća mjere udio javnih usluga potrebnih za pokretanje poslovanja i obavljanje redovnog poslovanja dostupnih online domaćim i stranim korisnicima. Usluge koje se pružaju putem portala dobivaju višu ocjenu; usluge koje pružaju samo informacije (ali moraju biti dovršene offline) dobivaju nižu ocjenu. Ocjena je na ljestvici od 0 (najmanje) do 100 (najviše).
Izvor: DESI baza podataka, Eurostat.

 

Građani EU-a pokazuju interes (i potrebu) za korištenjem usluga e-uprave. U 2024. zabilježena je znatna razlika između najnaprednijih zemalja, poput skandinavskih, u kojima je postotak veći od 90 posto, u usporedbi s Bugarskom i Rumunjskom, gdje su samo tri od deset građana u posljednjih 12 mjeseci koristili internet za interakciju s javnim tijelima (slika 2). Povijesni podaci pokazali su porast udjela odraslih korisnika interneta u EU-u koji komuniciraju putem interneta s javnim organizacijama, uključujući prikupljanje informacija, pretraživanje internetskih stranica javne uprave itd., što ukazuje na potencijal za širenje e-uprave na više područja koja bi mogla koristiti građanima. Zauzvrat, ova interakcija omogućuje vladi da prikupi velik skup informacija i razvije baze podataka koje bi, ako se pravilno analiziraju, mogle pomoći u stvaranju novih, naprednijih usluga.
 
Slika 2. Korisnici e-uprave (građani) i umjetne inteligencije (poduzeća), 2024.

 

Napomene: Korisnici e-uprave je udio osoba (u dobi od 16 do 74 godine) koje su u posljednjih 12 mjeseci koristile internet za interakciju s javnim tijelima. To uključuje dobivanje informacija s internetskih stranica javnih tijela, preuzimanje službenih obrazaca ili slanje ispunjenih obrazaca. Upotreba umjetne inteligencije postotak je poduzeća (s deset ili više zaposlenih; svi proizvodni i uslužni sektori, osim financijskog sektora) koja koriste tehnologiju umjetne inteligencije.
Izvor: DESI baza podataka, Eurostat.

Nažalost, nema dostupnih podataka o upotrebi umjetne inteligencije u interakciji građana s javnom upravom u zemljama EU-a. Mjera naprednog korištenja tehnologije raspoloživa je samo za poslovni sektor, izražena kao udio poduzeća koja se 2024. koriste bilo kojom tehnologijom umjetne inteligencije. Taj je udio relativno nizak (manje od 10 posto u prosjeku EU-a i ne premašuje 18 posto u zemljama s najboljim rezultatima), pri čemu nove države članice EU-11 zaostaju za prosjekom EU-a.

Za prikaz odnosa digitalizacije i korupcije, kao aproksimaciju mjere digitalizacije javnih servisa i spremnosti za uvođenje umjetne inteligencije, koristimo pokazatelj korištenja e-uprave od strane građana i pokazatelj upotrebe umjetne inteligencije u poduzećima te ih povezujemo s indeksom percepcije korupcije (Corruption Perceptions Index, CPI) (slika 3).

Uočena je snažna korelacija između viših razina digitalizacije i nižih razina korupcije u državama članicama EU-a. Kao što je utvrđeno u prethodnim empirijskim studijama, digitalno razvijenije nordijske zemlje bilježe nisku razinu korupcije, dok se postsocijalističke zemlje s manje digitaliziranom javnom upravom suočavaju s raširenom korupcijom. Međutim, to nije slučaj s nekim novim državama članicama EU-a. Naime, Mađarska, Slovačka i Češka Republika bilježe veći udio građana korisnika usluga e-uprave, a istovremeno visoku prisutnost korupcije. Malta i Cipar također pripadaju toj skupini, kao i nekoliko starih država članica EU-a, poput Grčke. Bugarska i Rumunjska jedine su zemlje s raširenom korupcijom i niskom upotrebom usluga e-uprave. Danska, Švedska i Finska, kao zemlje u kojima je globalno najniža prisutnost korupcije, postižu i najbolje rezultate u korištenju e-uprave od strane građana. Te varijacije upućuju na to da, iako je e-uprava općenito povezana s nižom percepcijom korupcije u državama članicama EU-a, drugi čimbenici specifični za pojedine zemlje mogu utjecati na taj odnos.
 
Slika 3. Digitalizacija i korupcija u EU-28, 2024.

 

Napomene: CPI se kreće od 0 (krajnje korumpirano društvo) do 100 (društvo bez korupcije), odnosno viša vrijednost indeksa ukazuje na nižu percipiranu prisutnost korupcije u zemlji. Korisnici e-uprave je udio osoba (u dobi od 16 do 74 godine) koje su u posljednjih 12 mjeseci koristile internet za interakciju s javnim tijelima. To uključuje dobivanje informacija s internetskih stranica javnih tijela, preuzimanje službenih obrazaca ili slanje ispunjenih obrazaca. Upotreba umjetne inteligencije postotak je poduzeća (s deset ili više zaposlenih; svi proizvodni i uslužni sektori, osim financijskog sektora) koja koriste tehnologiju umjetne inteligencije.
Izvori: DESI baza podataka, Eurostat i Transparency International (2022).

 
Korištenje umjetne inteligencije u poduzećima također je povezano s nižim razinama korupcije u zemlji. Zemlje grupirane na dnu grafikona nove su države članice EU-a koje obilježava niska upotreba umjetne inteligencije i visoka prisutnost korupcije, poput Rumunjske i Bugarske. Unatoč prilično raširenoj korupciji, poduzeća u Sloveniji, Malti i Hrvatskoj koriste umjetnu inteligenciju više nego poduzeća u drugim novim članicama EU-a. Skandinavske zemlje su, očekivano, ponovno pozicionirane u gornjem dijelu grafikona (slika 3).

Budući da prema najnovijim DESI pokazateljima u komponenti "digitalizacija javnih usluga" Hrvatska zaostaje za prosjekom EU-a (Europska komisija, 2024) te da je korupcija u Hrvatskoj raširena, vrijedi pobliže razmotriti digitalizaciju u kontekstu rasprostranjenosti korupcije u našoj zemlji.
 
 

Kako stoji Hrvatska

 
Prema indeksu percepcije korupcije, Hrvatska je konstantno ispod EU-28 prosjeka (slika 4), ali i lošija od prosjeka skupine novih država članica EU-11 (Transparency International, 2022). Neke zemlje, poput Estonije, poboljšale su svoj CPI, dok je Hrvatska u nižoj skupini s Bugarskom, Rumunjskom i Mađarskom, čiji se CPI posljednjih godina pogoršava.

Slika 4. Indeks percepcije korupcije u Hrvatskoj i prosječno u EU-28

 

Napomena: CPI se kreće od 0 (krajnje korumpirano društvo) do 100 (društvo bez korupcije), odnosno viša vrijednost indeksa ukazuje na nižu percipiranu prisutnost korupcije u zemlji. Zemlje čiji je CPI niži od 50 smatraju se korumpiranim društvima, kojima pripada i Hrvatska.
Izvor: Transparency International (2022).

U posljednjem istraživanju javnog mnijenja o korupciji u državama članicama EU-a, 94 posto građana smatra da je korupcija u Hrvatskoj raširena, što je znatno više od europskog prosjeka (68 posto) (Europska komisija, 2022a). Dvije trećine hrvatskih građana smatra da je korupcija porasla u posljednje tri godine (67 posto ispitanika u odnosu na europski prosjek od 41 posto), a posebno je zabrinjavajuće da je 18 posto njih imalo iskustva s korupcijom u prošloj godini. Hrvati korupciju vide kao lijek za neučinkovitu državu i nemaju povjerenja u institucije.

Slično tome, poslovni ljudi u Hrvatskoj također imaju negativno mišljenje o domaćem poslovnom okruženju. Naime, u istraživanju Eurobarometra o korupciji 2022. njih 93 posto navelo je da je korupcija raširena u Hrvatskoj, što je najviši postotak u EU-u, a dvije trećine ispitanika smatra da je korupcija ozbiljan problem u poslovanju (Europska komisija, 2022b). Ovi rezultati također ukazuju na negativan trend u usporedbi s istim istraživanjem iz 2019., u kojem su hrvatski gospodarstvenici imali nešto pozitivniji stav o korupciji u svojoj zemlji.

Korupcija u Hrvatskoj nije samo stvar percepcije. Javnost je svjesna stvarnih slučajeva korupcije zahvaljujući intenzivnom izvještavanju medija o raznim aferama. Korupcijski skandali u gospodarstvu glavni su razlog visoke percepcije korupcije u hrvatskoj javnosti. Pravosudna tijela bave se korupcijskim aferama na visokoj razini, u koje su umiješane osobe iz vrhova poslovnih i političkih struktura.

Unatoč rasprostranjenosti korupcije, Hrvatska je ostvarila značajan napredak u nekim područjima digitalnog društva. Prema odabranim DESI pokazateljima, 2024. godine 8 od 10 odraslih osoba koristilo je internet barem jednom tjedno, što je znatno povećanje u odnosu na 2018. godinu. Međutim, prema ovom pokazatelju korištenja interneta od strane građana, Hrvatska i dalje zaostaje za prosjekom EU-28 i ostaje u najlošije rangiranoj skupini zemalja EU-a. Ti korisnici interneta, međutim, sve više koriste internet upravo za interakciju s javnim tijelima, u čemu je Hrvatska ostvarila znatan napredak: dok je 2018. samo oko polovice korisnika interneta komuniciralo s javnom upravom na internetu, uključujući pregledavanje njihovih internetskih stranica, preuzimanje ili ispunjavanje obrazaca itd., taj je udio 2024. iznosio gotovo 90 posto. Ovaj porast vjerojatno je posljedica promjena u ponašanju i navikama tijekom pandemije bolesti COVID-19, kao i razvoja platforme e-građani. Prelazak na online aktivnosti u značajnim područjima života i rada u Hrvatskoj, kao što su rad od kuće, online kupovina, online nastava i dr., nepovratni je proces koji se nastavio i u postpandemijskim godinama.

Dio tih online aktivnosti svakako je korištenje javnih usluga e-uprave. Portal e-građani značajno je nadograđen novim uslugama koje pružaju različiti javni sektori i organizacije kako bi građani mogli brzo dobiti potrebne informacije i dovršiti administrativne procedure putem interneta. Recentna istraživanja potvrđuju porast korištenja portala e-građani zbog sve većeg prihvaćanja javnih online usluga i širenja spektra usluga koje sustav e-građani nudi od njegovog osnutka 2014. godine (Bebić i Dolinar, 2023). Stoga je pomalo iznenađujuće da prema pokazatelju digitalnih javnih usluga za građane u EU-28 Hrvatska drži nisku poziciju i u 2018. i u 2024., unatoč zabilježenom napretku. Moguće objašnjenje proizlazi iz metodološke definicije tog pokazatelja, kojom se mjeri udio administrativnih koraka koje građani mogu na internetu obaviti za najvažnije životne događaje (rođenje djeteta, promjena boravišta itd.). Doista, neke administrativne dokumente vezane uz životne događaje i birokratske postupke građani još uvijek trebaju ishoditi osobno, barem prvi put, a potom se mogu dobiti produljenja, potvrde i kopije putem interneta. Pokazatelj, međutim, ne obuhvaća druge važne javne usluge dostupne građanima na internetu putem portala e-građani koje oni s interesom sve više koriste.

Isto vrijedi i za poduzeća: evidentna je digitalizacija javnih usluga za poduzeća za obavljanje redovnog poslovanja i pokretanje poslovanja. I uz ostvareni napredak u razdoblju od 2018. do 2024., ocjena pokazatelja ostala je na razini 60, čime se Hrvatska zadržala na drugom najlošije rangiranom mjestu zemalja EU-28. Naposljetku, valja napomenuti da je pokazatelj upotrebe umjetne inteligencije u poduzećima uveden u skup podataka DESI tek 2022., pa stoga nisu zabilježene znatne promjene u pogledu položaja Hrvatske. Manje od 10 posto poduzeća u Hrvatskoj koristi određenu umjetnu inteligenciju u svom poslovanju, što je otprilike prosjek EU-28. Moguće je da neka poduzeća nisu izvijestila da koriste tehnologije ili alate potpomognute umjetnom inteligencijom jer ne znaju gdje je sve u svakodnevnom poslovanju prisutna umjetna inteligencija. Osviještenost o umjetnoj inteligenciji i spremnost za njezino korištenje sve se češće pokazuje kao problem za uvođenje umjetne inteligencije u javnu upravu.

Donositelji odluka u Hrvatskoj moraju biti svjesni budućnosti u kojoj će umjetna inteligencija ući u gotovo sve segmente života. Što se tiče uvođenja umjetne inteligencije u javni sektor i za to vezane regulative, Hrvatska službeno podupire njezinu upotrebu, prati raspravu u EU-u i, čini se, čeka preporuke o korištenju umjetne inteligencije od viših instanci. Dojam je da su svi dionici svjesni prisutnosti umjetne inteligencije i njezinog brzorastućeg utjecaja u javnoj upravi, ali službeno stajalište nedostaje, zaostaje ili je barem previše nejasno i zamagljeno. Upotreba umjetne inteligencije slabo je prepoznata u Strategiji digitalne Hrvatske za razdoblje do 2032. godine. Vrlo se šturo napominje da se u sljedećih deset godina očekuje da će razvoj i primjena umjetne inteligencije rezultirati globalnom transformacijom društva, pa će se poseban naglasak staviti na praćenje dobrih praksi u primjeni umjetne inteligencije u javnom sektoru, a na temelju toga na pripremu i provedbu sličnih projekata u hrvatskom okruženju. Znači li to da će primjena umjetne inteligencije u javnoj upravi u Hrvatskoj pričekati još jedno desetljeće ili će digitalizacija javne uprave krenuti s više entuzijazma u tom pravcu, preostaje nam popratiti budućim istraživanjima. U međuvremenu, podsjećamo da treba unaprijediti proces digitalizacije javne uprave u skladu s izvješćem Europske komisije State of the Digital Decade 2024 za Hrvatsku, u kojem se naglašava da u Hrvatskoj "i dalje postoje posebno važni izazovi u digitalizaciji državnih usluga i usvajanju umjetne inteligencije i analitike podataka" (Europska komisija, 2024). S naše strane, podsjećamo da pravilna upotreba umjetne inteligencije može znatno doprinijeti prevenciji i detekciji korupcijskih rizika, a time povećanju integriteta javnih službi.
   
Literatura:

1. Androniceanu, A., Georgescu, I. i Kinnunen, J. (2022). Public administration digitalization and corruption in the EU member states. A comparative and correlative research analysis. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 18(65), 5-22. https://doi.org/10.24193/tras.65E.1
2. Androniceanu, A., Nica, E., Georgescu, I. i Sabie, O. M. (2021). The influence of the ICT on the control of corruption in public administrations of the EU member states: A comparative analysis based on panel data. Administratie si Management Public, 37, 41-59. Preuzeto s: https://www.researchgate.net/publication/356616927
3. Bebić, D. i Dolinar, D. (2023). Rise of e-citizens in Croatia: A case study of the Croatian main e-government platform during the time of the pandemic. U M. Musiał-Karg i O. G. Luengo (Ur.), Digital communication and populism in times of Covid-19: Cases, strategies, examples (str. 149-159). Cham: Springer Nature Switzerland.
4. DESI dashboard for the Digital Decade. Preuzeto s: https://digital-decade-desi.digital-strategy.ec.europa.eu/datasets/desi/indicators
5. Europska komisija. (2022a). Special Eurobarometer 523: Corruption, July 2022. Preuzeto s: https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2658
6. Europska komisija. (2022b). Businesses' attitudes towards corruption in the EU: Summary. Publications Office of the European Union. Preuzeto s: https://data.europa.eu/doi/10.2837/019748
7. Europska komisija. (2024). Report on the state of the Digital Decade 2024: Annex - Short country report 2024 - Croatia. Preuzeto s: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/2024-state-digital-decade-package
8. Republika Hrvatska, Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva. (2022). Strategija digitalne Hrvatske za razdoblje do 2032. godine. Prosinac 2022. Preuzeto s: Strategija_Digitalne_Hrvatske_final_v4.pdf (gov.hr)
9. Sadik-Zada, E. R., Gatto, A. i Niftiyev, I. (2022). E-government and petty corruption in public sector service delivery. Technology Analysis & Strategic Management. https://doi.org/10.1080/09537325.2022.2067037
10. Transparency International. (2022). Corruption Perceptions Index 2022. Preuzeto s: https://www.transparency.org/en/cpi/2022